Sikringshåndboka: Forvaltning, drift og vedlikehold

Innledning

I sikringshåndboka er forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) samlet i fase 4 (se figur 1). Likevel er det viktig å bruke tid og ressurser til å inkludere FDV i alle fasene av et sikringsprosjekt, fordi

kortere levetid og billige løsninger, kan gi omfattende behov for FDV. Dette påvirker valg av sikringstiltak i fase 1: Planlegging.
eierskapet til sikringstiltaket bør avklares tidlig i fase 1: Planlegging.
løsninger som sikrer fremtidig vedlikehold bør være på plass før eventuell byggetillatelse blir gitt og du starter på fase 3: Utførelse.
deler av FDV-dokumentasjon blir utarbeidet i tidligere faser og må være oppdatert når det overlates til eieren av anlegget jf. TEK17 § 4-2. Dokumentasjon som grunnlag for FDV av bygget, skal utarbeides av de ansvarlig prosjekterende og utførende, innenfor deres ansvarsområder, jf. TEK17, § 4-1.
vurder om det er aktuelt at selve utarbeidelsen og sammenstillingen av FDV-dokumentasjonen tas inn i konkurransegrunnlaget.
byggherre og prosjekterende har et ansvar for å vurdere risiko med fremtidige arbeider, jf. byggherreforskriften § 12 og 17.

Figur 1: Forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) er den fjerde fasen i sikringshåndboka. De stiplete boksene angir typiske dokument som må være på plass før du går til neste fase.

Sikringstiltak mot flom og erosjon kan være svært ulike. Det er derfor lite hensiktsmessig å sette opp et standardoppsett på innhold og omfang i FDV for sikringstiltak.

I Sikringshåndboka finner du moment som er generelle for alle tiltak her i fase 4: Forvaltning, drift og vedlikehold av tiltak mot flom og erosjon. For de minst kompliserte tiltakene vil du finne innspill til nødvendige tema for FDV her på fasesida. For de mer omfattende tiltakene, er det etablert egne FDV-moduler som du må bruke sammen med fellesdelen her på fasesida.

NVE har valgt å ta inn momenter som vi mener er viktig å få inn i eierens rutiner for gjennomføring av tilsyn og oppfølging av tiltaket slik at det ivaretar sin funksjon i driftsfasen. I tillegg gir vi noen forslag til punkt og tema som kommunen som beredskapsorganisasjon kan dra nytte av i avsnittet Håndtering av restrisiko med beredskap for sikringstiltak.

Definisjon av FDV fra Standard Norge (NS 3456)

Forvaltning: "Administrative oppgaver i tilknytning til teknisk og økonomisk styring av bygningen og tilhørende uteområder."

Drift: "Kombinasjon av alle tekniske, administrative og ledelsesrelaterte tiltak, unntatt vedlikeholdstiltak, som resulterer i at enheten er i bruk."

Vedlikehold: "Kombinasjon av alle tekniske, administrative og ledelsesrelaterte tiltak gjennom en enhets livssyklus som har til hensikt å opprettholde den i eller gjenopprette den til en tilstand der den kan oppfylle den krevde funksjonen."

(NS 3456 Dokumentasjon for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling for bygninger og tilhørende uteområder (FDVU-dokumentasjon))

Generelt om FDV

"De fleste typer sikringstiltak trenger vedlikehold for at de skal ivareta sikkerheten på lang sikt. Dette ansvaret påhviler eier. Hvis et byggverk og et sikringstiltak skal fungere i hele sin levetid må de som skal forvalte, drifte og vedlikeholde det, ha kunnskap om byggverkets egenskaper" (Direktoratet for byggkvalitet [DiBK], Utbygging i fareområder, kap. 9.3). Derfor blir både eierskap, FDV-dokumentasjon og tilsyn moment vi omtaler og utdyper litt videre.

Er det krav til FDV?

"Det stilles ikke krav til selve forvaltningen, driften eller vedlikeholdet, bare at det skal finnes nødvendig dokumentasjon som grunnlag for å utarbeide nødvendige rutiner for forvaltning, drift og vedlikehold" (TEK17, § 4-1, Veiledning til første ledd). Kravet om FDV-dokumentasjon trer inn der det foreligger søknad/tillatelse til tiltaket.

"I tilfeller der slik dokumentasjon åpenbart er overflødig, bortfaller kravet." Dette gjelder "for små og enkle tiltak, hvor det er begrenset behov for formalisert vedlikehold og ettersyn, bortfaller kravet om FDV-dokumentasjon" (TEK17, § 4-1, andre ledd og v eiledning til andre ledd).

For tiltaksom NVE har gitt økonomisk bidrag til å bygge, og som kommunen har gjort forpliktende vedtak om å føre tilsyn med (for eksempel i tilsagnsbrev eller kommunevedtak), gjelder Forskrift om kommunalt tilsyn med anlegg for sikring mot flom, erosjon og skred. Tilsynet skal gi grunnlag for å vurdere behovet for vedlikehold og utbedringer av anleggene. NVE ser på tilsyn som et ledd i forvaltningen av et sikringstiltak, noe du kan lese mer under avsnittet Forvaltning [anker].

DiBK gir veiledning om at: "Dersom et sikringstiltak krever vedlikehold for at sikkerhetsnivået skal opprettholdes, må en løsning som sikrer framtidig vedlikehold være på plass før byggetillatelse kan gis." og refererer videre til pbl. § 28-1 (Utbygging i fareområder, kap. 9.3).

Les mer om FDV

Under er det gitt noen lenker til relevante regelverk, veiledninger og standarder som omtaler FDV:

Byggesaksforskriften (SAK10) § 8-2
Byggteknisk forskrift (TEK17) Kapittel 4
DiBK sin temaveileder Utbygging i fareområder, kap. 9.3
NS 3456 Dokumentasjon for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) for byggverk

Bedre tilpassing til miljø?

Det finnes en egen modul F1.100: Mulige tiltak for miljøtilpassing av eksisterende flom- og erosjonssikringsanlegg som kan hjelpe deg til å bedre tilrettelegge for miljøet.

Eierskap til sikringstiltak

Eierskapet til sikringstiltak mot flom og skred, og dermed ansvaret for fremtidig tilsyn og vedlikehold, må avklares tidlig i planleggingsfasen og følges opp etter hvert som det skjer endringer i eierskapet. Hvordan eierskapet og vedlikeholdsansvaret har blitt løst, kan variere fra avtale til avtale for ulike sikringstiltak. Det er ikke nødvendigvis slik at eier alltid er den som har vedlikeholdsansvaret. Det er derfor viktig at eierskapet og ansvaret for fremtidig tilsyn og vedlikehold er tydelig avklart i en avtale, og at alle parter er klar over at de har et ansvar og hva det innebærer.

DiBK gir veiledning om at: "Når sikringstiltak er en forutsetning for å gi byggetillatelse på det aktuelle stedet, bør det vurderes å gi vilkår som ivaretar denne forutsetningen som fungerer uavhengig av eierskifter. Én løsning kan være tinglyste heftelser på de berørte eiendommene." (Utbygging i fareområder, kap. 9.3).

NVE oppfordrer alle som er involvert i etablering av sikringstiltak mot flom og skred til å sette dette med eierskap og endringer i eierskapet tydelig på dagsorden. For å sette søkelys på denne tematikken, så gir vi et eksempel på en slik problemstilling under.

Hvem eier sikringstiltaket og tar regningen for fremtidig vedlikehold?

Utbygging av et boligområde forutsetter etablering av sikringstiltak – jamfør rekkefølgebestemmelser i detaljreguleringsplan. Utbygger etablerer sikringstiltaket og får ferdigattest. Hvem eier og har ansvaret for sikringstiltaket etter at tomtene er solgt og utbygger er ferdig med prosjektet? Er eierskap og vedlikeholdsansvar tinglyst som heftelse på eiendommene som har nytte av tiltaket? Før eller senere vil det oppstå et vedlikeholdsbehov for at sikkerheten skal være ivaretatt. Derfor er det viktig at eierforhold og vedlikeholdsansvar er avklart også over tid.

Økonomisk støtte til vedlikehold eller ombygging

Kommuner kan søke NVE om økonomisk støtte (tilskudd) til vedlikehold eller ombygging av eksisterende sikringstiltak. Mer info om støtteordningen finner du på NVEs hjemmeside om Vedlikehold eller ombygging av eksisterende sikringstiltak

FDV-dokumentasjon

All FDV-dokumentasjon som utarbeides i de ulike faser danner nødvendig grunnlag for eierens forvaltning, drift og vedlikehold av tiltaket. I TEK17 § 4-1 med veiledning er følgende omtalt:

"All FDV-dokumentasjon som utarbeides skal holdes à jour og være i overensstemmelse med byggverket, slik det faktisk er utført ved overlevering til eier." Dette er relevant for alle faser, spesielt i slutten av fase 3: Utførelse, der blant annet "som bygget"-dokumentasjon blir utarbeidet. Eventuelle endringer må være avklart og godkjent, samt godt dokumentert. Den primære FDV-oppgaven for de ansvarlig utførende, er derfor å registrere og dokumentere at anlegget stemmer, og oppdatere tegninger og dokumenter til «som bygget»-status.
"Avhengig av entrepriseform og kontraheringsform kan dokumentasjon utarbeides av ett eller flere foretak."
"FDV-dokumentasjon må inneholde opplysninger om forutsetninger, betingelser og eventuelt begrensninger som ligger til grunn for prosjekteringen av tiltaket. [...] Dette skal danne grunnlaget for utarbeiding av FDV-rutiner og løsning av hendelser av drifts- og vedlikeholdsmessig karakter."
"Dokumentasjonen skal gi grunnlag for hvordan igangsetting, forvaltning, drift og vedlikehold av byggverk, tekniske installasjoner og anlegg skal utføres på en tilfredsstillende måte." Dokumentasjonen består av flere hoveddeler og utarbeides for alle organisasjonsnivåer; forvaltningsorganisasjon, drifts- og vedlikeholdspersonell, med flere.

NS 3456 Dokumentasjon for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) for byggverk, gir anvisninger for hva som skal foreligge ved overtakelsestidspunktet. NS 3456 er tilpasset bygninger og bygd opp i samsvar med NS 3451 Bygningsdelstabell. NVE anbefaler at denne blir lagt til grunn så langt det passer for det aktuelle sikringstiltaket/byggverket.

Som bygget-dokumentasjon

Er "dokumentasjon som beskriver bygningens oppbygging og virkemåte gjennom tegninger og beskrivelser, oppdatert for endringer i byggeprosessen.

Dette er en del av FDVU-dokumentasjonen som byggherren skal motta ved overlevering av et bygg.

Eng.: "As built"-documentation"

(Byggordboka, 2017), FDVU står får forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling.

Tiltakshaver bør tidlig i prosessen utfordres på hvilke krav som stilles til leveransen av FDV-dokumentasjon som, filstruktur, filformat, språk, innhold og dokumentnavn. Dette er avklaringer som bør ligge til grunn for ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende. Det bør avklares hvem som skal kontrollere innhold og leveranse av FDV-dokumentasjon. Dersom anlegget er stort eller består av flere tekniske systemer, bør bruker/drifter være involvert ved prosjektering og ved utarbeidelse av FDV-dokumentasjon.

En oversikt over dokumenter som vanligvis skal foreligge som grunnlag for overføring av FDV-dokumentasjon, er angitt i TEK17, § 4-1, Veiledning til første ledd. For sikringstiltak mot flom og skred vil det ofte være behov for justeringer/tilpassing i forhold til det konkrete tiltakets omfang og funksjon.

Roller og ansvar – fra TEK17 og SAK10

Etter krav og veiledning i TEK17, kapittel 4 og SAK10 § 8-2:

"Ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende skal, innenfor sitt ansvarsområde, framlegge den nødvendige dokumentasjonen for ansvarlig søker."

"Ansvarlig søker skal påse at denne dokumentasjonen er samordnet og overlevert til eier, mot kvittering."

"Eier må sørge for at dokumentasjonen oppbevares på en betryggende måte og at den holdes oppdatert ved endringer i bruksforutsetninger, eller ved fysisk utførelse, i løpet av byggverkets levetid."

Forvaltning

De fleste sikringstiltakene som etableres mot flom og skred, må ansees som kritisk infrastruktur. Man er helt avhengig av at tiltaket fungerer som forutsatt, for å opprettholde det planlagte sikringsnivået. Derfor er det sentralt for eieren å etablere rutiner for oppfølging av FDV.

For noen sikringstiltak, som for eksempel flomverk, er det spesielt viktig at eier og kommunen med beredskapsplikt kjenner til hvilken skred-/flomhendelse anleggene er dimensjonert for å håndtere, og hvilke skader på anlegget som kan være kritiske. Kommunen som beredskapsorganisasjon, bør ha rutiner og oppdaterte planer som sier noe om håndtering av restrisiko med beredskap også for sikringstiltak. Se forslag til punkt og tema som kan være nyttige i avsnittet Håndtering av restrisiko med beredskap.

Tilsyn av sikringstiltak

Med tilsyn av sikringstiltak mener vi offentlig kontroll og eventuelt administrative reaksjoner knyttet til manglende oppfyllelse av offentligrettslige krav om vedlikehold. Det er i dag få offentligrettslige krav knyttet til tilsynet og vedlikehold av sikringstiltak. Det er fordi ansvar for kostnader og gjennomføring av vedlikehold i hovedsak er opp til avtaler mellom private. Tilsyn med det ferdige sikringstiltaket er et ledd i forvaltningen og grunnleggende for både drift og vedlikehold. Et sikringstiltak trenger jevnlig tilsyn.

For anlegg som NVE har gitt økonomisk bidrag til å bygge, og som kommunen har gjort forpliktende vedtak om å føre tilsyn med, gjelder imidlertid forskrift om kommunalt tilsyn med flomanlegg mv. Tilsyn etter denne forskriften innebærer i hovedsak at kommunen skal befare sikringstiltak og rapportere til NVE om tilstanden til anleggene. Tilsyn kan gjennomføres som beskrevet i NVE faktaark 2/2004 Tilsyn med sikringsanlegg mot flaum, erosjon og skred i vassdrag så langt det passer i forhold til det aktuelle sikringstiltaket.

NVE oppfordrer til at alle eiere/vedlikeholdsansvarlige av sikringstiltak mot flom og skred følger opp anleggene med tilsyn etter samme system som ligger til grunn for den nevnte forskriften. Dette også for sikringstiltakene som ikke dekkes av forskriften. Det forutsettes at personellet er kjent med tiltakenes oppbygging og funksjon, og har de nødvendige kvalifikasjonene.

Hyppighet av befaring og vurdering av tilstanden må vurderes ut fra tiltakets art og funksjon, lokale forhold, konsekvenser av skade og hvilke verdier anleggene sikrer. Forskrift om kommunalt tilsyn sier tilsyn hvert femte år, men etter større hendelser, eller når det har vært hendelser som kan ha ført til skade, for eksempel stor flom, isgang og så videre, gjennomføres tilsyn så snart situasjonen tillater det. I de tilfeller der sikringstiltaket ikke dekkes av forskriften, kan det generelt sett likevel være fornuftig at det holdes en tilsynshyppighet som nevnt i forskriften. Tilsynet skal gi grunnlag for å vurdere eventuelt behov for vedlikehold og reparasjoner.

Noen tiltak er etablert først og fremst ut fra miljømessige forhold knyttet til vassdragsmiljøet. For slike anlegg må tilsynet også ha dette tema med i tilsyns- og kontrollrutinene.

Hvor ofte bør det være tilsyn?

I følge forskrift om kommunalt tilsyn med flomanlegg: hvert femte år.

Etter større flom- og/eller skredhendelser som kan ha ført til skade, anbefaler NVE tilsyn: så snart situasjonen tillater det.

Drift

Sikringstiltak mot flom og erosjon kan ha svært forskjellig oppbygging og funksjon. Tilsvarende er det store variasjoner mellom de ulike anleggenes driftsbehov, som kan ha både organisatorisk og økonomisk betydning. For de minst kompliserte tiltakene er det kun snakk om tilsyn, men for mer omfattende anlegg, som for eksempel flomverk med pumpeanlegg, kan det være omfattende driftsoppgaver.

Mangelfull drift kan føre til at sikringstiltaket ikke er operativt når en hendelse inntreffer. For eksempel hvis en flom med mye massetransport treffer på et massebasseng som er fylt opp fra før, men ikke ble tømt.

For mer informasjon viser vi til de enkelte sikringstiltak og tilhørende moduler for FDV.

Vedlikehold

På samme måte som driftsbehovet varierer for de enkelte tiltak, varierer også vedlikeholdsbehovet. Slitasje og skader på terskler, buner og erosjonssikringer kan medføre betydelige reparasjoner for å opprettholde sikringstiltaket sin funksjon. Det er viktig å huske på at tilstanden, funksjonen og levetiden til sikringstiltaket kan bli fortere redusert dersom ikke jevnlig og nødvendig vedlikehold blir utført (figur 2).

Figur 2: Viser skjematisk hvordan tilstanden, funksjonen og levetiden til sikringstiltaket kan bli redusert dersom ikke jevnlig og nødvendig vedlikehold blir utført. Figuren er inspirert fra ONR 24807.

Reparasjon av tiltak kan være omfattet av byggesaksbestemmelsene og søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, jf. § 20-1 første ledd bokstav b. Merk deg at enkelte vedlikeholdsarbeid kan omfattes av byggherreforskriften jf. § 4 a nr. 5, og det kan blant annet være aktuelt å lage en egen SHA-plan for vedlikeholdsarbeidet.

For mer informasjon viser vi til de enkelte sikringstiltak og tilhørende moduler for FDV.

Håndtering av restrisiko med beredskap

Forskrift om kommunal beredskapsplikt, (§ 1) "skal sikre at kommunen ivaretar befolkningens sikkerhet og trygghet. Kommunen skal jobbe systematisk og helhetlig med samfunnssikkerhetsarbeidet på tvers av sektorer i kommunen, med sikte på å redusere risiko for tap av liv eller skade på helse, miljø og materielle verdier."

Kommunen som beredskapsorganisasjon, bør ha rutiner og oppdaterte planer som sier noe om håndtering av restrisiko med beredskap for sikringstiltak. Under gir vi noen forslag til viktige punkt og tema som beredskapsorganisasjon kan dra nytte av.

Avsnittet er først og fremst rettet mot en flomsituasjon, som er basert på handling i tråd med varsling og prognoser. For skredhendelser så anbefaler NVE at oppsettet brukes så langt det passer.

I forkant av, og under en (flom)situasjon hvor det aktuelle tiltakets konstruksjon og kapasitet kan bli utfordret, er det avgjørende at drift-/beredskapsorganisasjonen har nødvendig kunnskap og informasjon om sikringstiltakene som blir berørt. Noen viktige tema er:

Hvem eier anlegget?
Hvor er anlegget plassert?
Hva er anleggets funksjon?
Hvilke konsekvenser får eventuelt brudd/skade?
Hvilken flomstørrelse er anlegget dimensjonert for?
Hvilke hendelser kan være kritiske for sikringstiltaket?
Hvordan følges funksjonen til tilstanden av sikringstiltaket under flommen?
Hvilke tiltak iverksettes dersom skader oppstår eller flommen/belastningen på sikringen blir større enn det sikringstiltaket er beregnet å håndtere?

FDV-moduler

I modulene finner du spesifikk informasjon om forvaltning, drift og vedlikehold for ulike tiltak i forbindelse med sikringsarbeider mot flom og erosjon. Du finner henvisning og mer informasjon om hva du bør se etter under tilsyn, hva som er typiske forvaltning og drift- og vedlikeholdsoppgaver og tips til reparasjon.

Lover og forskrifter

Alle Denne modulen gir deg en oversikt over av de mest sentrale lovene og forskriftene du må følge når du etablerer sikringstiltak mot flom og skred.