Bruk av samfunnsøkonomiske analyser i nettutviklingen

Samfunnsøkonomisk analyse er et verktøy for å kartlegge og synliggjøre virkninger av tiltak for berørte grupper i samfunnet. Hovedformålet er å vise om tiltak totalt sett er lønnsomme for samfunnet eller ikke, og eventuelt prioritere mellom tiltak. At et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt betyr at de samlede nyttevirkningene (fordelene) ved tiltaket er større enn de samlede kostnadene (ulempene).

Samfunnsøkonomiske analyser bidrar blant annet til

• at behovet for å gjøre tiltak synliggjøres på en systematisk måte
• en systematisk vurdering av virkninger for berørte interessenter
• et godt beslutningsunderlag for å rangere og anbefale alternative nettiltak
• at samfunnet får mest mulig ut av tilgjengelige ressurser

Vi anbefaler at arbeidsprosessen for samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak tar utgangspunkt i hovedstegene vist i figuren under. Nærmere informasjon om de tilhørende stegene gis på egen side her.

Arbeidsprosessen beskriver hvordan en full samfunnsøkonomisk analyse bør gjennomføres, og bygger på arbeidsfasene i Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØ) veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Samtidig bør nivået på utredningen skaleres ned for mindre tiltak. Muligheter for tilpasninger av omfanget av analysen beskriver vi her, og under gjennomgangen av de enkelte stegene.

Behovsanalysen skal beskrive hvilke uløste problemer som gir behov for nettiltak, med utgangspunkt i vurderinger av dagens driftssituasjon, framtidig utvikling og konsekvenser i fravær av tiltak.

Mulighetsstudien skal etablere mål og beskrive relevante rammebetingelser som påvirker hvilke nettiltak som er aktuelle. Deretter skal mulige tiltak som kan løse problemet, og sentrale egenskaper ved disse, vurderes. Som en del av dette skal nullalternativet beskrives. En grovanalyse kan benyttes for å utelukke mindre gode tiltak fra den videre analysen.

Alternativanalysen skal gi en vurdering av de positive og negative virkningene, inkludert usikkerhet, for de mest aktuelle tiltakene. Både prissatte og ikke-prissatte virkninger kan inngå i analysen, og nullalternativet skal brukes som sammenligningsgrunnlag. Virkningene bør verdsettes med utgangspunkt i flere grunnleggende forutsetninger. For nettiltak vil de mest aktuelle virkningene å verdsette være de som forklares nærmere her. Tiltakene skal sammenstilles, rangeres og anbefales. Den endelige vurderingen av tiltakene, inkludert nullalternativet, bør settes inn i en oversiktlig tabell der hovedresultatene fra analysen vises.

Deretter skal sentrale betingelser for konklusjonen og planlagt fremdrift synliggjøres under steget forutsetninger for gjennomføring.

Videre bør fordelings- og netto ringvirkninger vurderes ved behov i en tilleggsanalyse.

Samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak kan gjennomføres for konsepter ved nettplanlegging i tidlig fase, men også i forbindelse med tekniske løsningsvalg ved konsesjonssøknader, investeringsbeslutning og fram til gjennomføring av tiltaket. I tillegg kan omfanget av tiltak, og det geografiske området som utredes, i stor grad variere fra analyse til analyse.

Denne veilederen er ment å kunne brukes for samfunnsøkonomiske analyser som gjennomføres ved alle stadier i nettutviklingsprosessen og for forskjellige typer nettiltak med ulik geografisk utstrekning. Samfunnsøkonomiske analyser som gjennomføres tidlig i nettutviklingen, for eksempel i forbindelse med en konseptvalgutredning, vil ofte ha et større utfallsrom av muligheter enn i senere faser i nettutviklingsprosessen. Dette er illustrert i figuren under.

Hvilken fase prosjektet befinner seg i, vil ofte ha sammenheng med den geografiske utstrekningen til analysen. Utredninger i tidlig fase vil gjerne ha en større geografisk utstrekning enn analyser som gjennomføres senere i nettutviklingen. Forskjellige geografiske utstrekninger av analysene er eksemplifisert i figuren under.

Tidspunktet analysen gjennomføres på, mulighetsrommet av tiltak og den geografiske utstrekningen til analysen vil påvirke hvordan analysen bør utformes og hvilke momenter som er spesielt viktige å belyse. Nedenfor følger en kortfattet veiledning rundt dette. Merk at denne veiledningen ikke er aktuell for alle typer tiltak. Et eksempel på dette er ved mindre tiltak i stasjoner hvor både utfallsrommet og den geografiske utstrekningen er begrenset, og hvor konseptet og det tekniske løsningsvalget i praksis er det samme. Se også her for mer informasjon om hvordan analysen kan tilpasses og forenkles for ulike typer nettiltak.

Samfunnsøkonomiske analyser ved tidlig nettutvikling og konseptvalgutredninger

I tidlig fase er det, sammenlignet med samfunnsøkonomiske analyser som gjennomføres senere i nettutviklingsprosessen, spesielt viktig å bruke tid på å gjøre en god behovsanalyse for å konkludere på om det skal gjøres nettiltak.

De største og mest grunnleggende valgene blir tatt i tidlig fase, ofte før prosjektorganisasjonen blir opprettet. For samfunnsøkonomiske analyser som omfatter et større geografisk område, er det ofte i denne fasen at den totale samfunnsøkonomiske nytten av tiltak kommer tydelig frem. For eksempel kan et konsept bestå av flere tiltak, med teknisk løsningsvalg og konsesjonssøknad for hvert tiltak, som må gjennomføres for å realisere hele den samfunnsøkonomiske nytten til et konsept. Ved senere samfunnsøkonomiske analyser for hver av disse enkelttiltakene kan det være krevende å vise nyttevirkninger, siden disse ofte avhenger av at flere enkelttiltak i konseptet gjennomføres. Ut fra en mindre og mer isolert samfunnsøkonomisk analyse for enkelttiltak, kan det da bli vanskelig å forsvare kostnadene for tiltaket. Da er det ekstra viktig at nettselskapene henviser til tidligere analyser som viser totaliteten og sammenhengene mellom de ulike tiltakene og hvilke nyttevirkninger dette gir.

Av årsakene ovenfor, er det derfor viktig å bruke tilstrekkelig ressurser på å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser av god kvalitet i tidlig fase. Satt på spissen er det viktigere å gjennomføre et nettiltak som det faktisk er behov for, men med noe dårligere prosjektering, enn et veldig godt prosjektert nettiltak som ingen egentlig har behov for. Det beste er likevel naturligvis når et riktig prosjekt er godt prosjektert.

Samfunnsøkonomiske analyser ved teknisk løsningsvalg og konsesjonssøknad

Samfunnsøkonomiske analyser som gjennomføres i forbindelse med teknisk løsningsvalg og konsesjonssøknad, etter konseptvalget er tatt, vil typisk ha en mindre geografisk utstrekning enn i konseptvalgutredningen. Dette er illustrert gjennom den minste sirkelen i figuren over.

Konseptvalget kan for eksempel være at en ledning bør gå mellom punkt A og B i nettet, framfor mellom punkt C og D. Den samfunnsøkonomiske analysen i forkant av teknisk løsningsvalg vil da være viktig for å vurdere utforming og plassering av stasjoner og mulige ledningstraseer.

Som vist til over, kan det være krevende å vise nyttevirkninger av et enkelttiltak dersom nytten avhenger av at flere enkelttiltak i konseptet gjennomføres. Nettselskapene bør da vise til resultatene i tidligere analyser.

Det kan også gå lang tid mellom samfunnsøkonomiske analyser i tidlig fase fram til teknisk løsningsvalg skal vurderes. I denne fasen er det derfor også viktig å vurdere om det har skjedd en utvikling i sentrale forutsetninger som kan ha betydning for om det er behov for å gjøre tiltak eller hvilket konsept som anbefales. På denne måten er det enklere å gjøre en overordnet vurdering av om det valgte konseptet fremdeles er det beste, og vurdere de ulike tekniske løsningsvalgene.

Oppfølgingsanalyser i forbindelse med investeringsbeslutning og gjennomføring

Hvis en teknisk løsning har fått konsesjon, vil normalt mulighetsrommet og den geografiske utstrekningen være mindre for etterfølgende analyser. Dette er illustrert med svart linje i figuren ovenfor, som skal forestille en konsesjonsgitt trasé.

I forkant av investeringsbeslutninger, og i forkant av gjennomføringsfasen, vil bruksområdet til samfunnsøkonomiske analyser være å sørge for at det fremdeles er et behov for tiltaket og vurdere om det har skjedd endringer i sentrale forutsetninger som kan ha betydning for konsept- eller løsningsvalg.

Gitt at det ikke har skjedd større endringer som endrer hovedkonklusjoner fra tidligere analyser, vil mulighetsrommet og nødvendig arbeidsinnsats i den samfunnsøkonomiske analysen være vesentlig begrenset. Selv om tidligere analyser er flere år gamle, kan de fremdeles være beslutningsrelevante. Dette avhenger av hvor stor utvikling det har vært i sentrale forutsetninger og om dette har blitt fulgt opp underveis i prosjektforløpet. Disse vurderingene kan være relativt overordnet, og i forkant av investeringsbeslutninger og gjennomføringsfasen skal det normalt mye til før det er behov for å gjøre en full samfunnsøkonomisk analyse på nytt.