Samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak

Publisert 06.02.24Sist endret 06.02.24

Del denne sidenDel på e-post

Nytt forbruk

NOU 2022:6 Nett i tide - om utvikling av strømnettet anbefalte at sektorveilederen omtaler hvordan nyttevirkninger av nytt og usikkert kraftforbruk kan vurderes. Denne siden gir nærmere informasjon om ulike metoder som kan benyttes for å synliggjøre verdien av nytt forbruk.

Når, og hvorfor, bør nytt forbruk verdsettes?

Netteiere med anleggskonsesjon har tilknytningsplikt. Dette innebærer at de har en plikt til å tilknytte alle nye kunder for uttak og produksjon, og om nødvendig investere i nettanlegg. Den samme plikten gjelder også ved økninger i forbruk og produksjon, hvor det er behov for investeringer i nett.

Nytt forbruk kan utløse behov for investeringer i nett hvis det ikke er driftsmessig forsvarlig å tilknytte nytt, eller tillate økning i eksisterende, forbruk. Hvis det nye forbruket utløser tiltak i nettet for å øke kapasiteten, vil nytten av nettiltaket være knyttet til verdien av det nye forbruket. Tilknytning av nytt forbruk kan innebære store og dyre tiltak i nettet med negative virkninger for natur, miljø og samfunn. I slike tilfeller er det viktig for beslutningstakere i nettselskapet, myndigheter og andre interessenter at nettiltaket er godt begrunnet i den samfunnsøkonomiske analysen.

Energiloven åpner opp for å dispensere fra tilknytningsplikten for forbruk i ekstraordinære tilfeller. Det er derfor strengere krav å søke fritak fra tilknytningsplikten for forbruk enn for tilknytning av produksjon.

Dispensasjonsadgangen fra tilknytningsplikten for forbruk er nærmere utdypet i Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) Om endringer i energiloven:

Med ekstraordinære tilfeller mener departementet de tilfellene der tilknytning av forbruk vil være ekstremt krevende for kraftsystemet, med hensyn til kostnader og tid eller kraftbalansen regionalt eller nasjonalt.

Verdsetting av nytt forbruk kan være ressurskrevende for nettselskapene. Hvis tilknytning av nytt forbruk ikke er en del av det prosjektutløsende behovet, er det som regel ikke nødvendig å gå like detaljert til verks med å belyse verdien. Det samme gjelder hvis hele eller deler av nettiltaket dekkes av anleggsbidrag der kunden betaler sin forholdsmessige andel av kostnadene som tilknytningen utløser. Verdsetting av forbruk er også mindre viktig dersom det er sannsynlig at kunden etablerer seg et annet sted i Norge om den ikke får nettilknytning.

Som et minimum bør nettselskapene uansett gi informasjon om forventet nytt forbruk, herunder størrelsen på det nye forbruket, type aktører som ønsker tilknytning, grad av modenhet i forbruksplanene og eventuelt om det er aktuelt med anleggsbidrag. Hvor mye nytt forbruk som et nettiltak legger til rette for, bør også komme fram.

For at ny industri- og næringsvirksomhet skal ha en samfunnsøkonomisk verdi forutsetter det at virksomheten er mer lønnsom enn avkastningen i beste alternative anvendelse. Dette skyldes at ressursene i prosjektet også kunne bidratt til verdiskaping andre steder i samfunnet. I et marked med velfungerende konkurranse vil det normalt være begrenset meravkastning utover den risikojusterte kalkulasjonsrenten over tid.

Det er naturlig å anta at industri- og næringsaktører med sterk vilje til å investere og inngå forpliktende avtaler rundt utredningskostnader og/eller anleggsbidrag med nettselskapet, forventer at næringsaktiviteten vil gi en høyere avkastning enn andre investeringer.

Flere metoder kan brukes for å verdsette nytt forbruk

Vi presenterer under ulike metoder som kan benyttes for å verdsette nytt forbruk. Valg av fremgangsmåte vil avhenge av flere faktorer som type forbruk og hvilke aktører som ønsker å knytte seg til nettet, størrelsen på forbruket og tilgjengelig informasjon. Verdsetting av nytt forbruk er et område under utvikling, og metodene som presenteres må ikke sees på som en uttømmende liste. Metodene er heller ikke feilfrie, og vil være forbundet med usikkerhet. Valg av metode varierer fra sak til sak, og én fremgangsmåte vil ikke være riktig i alle tilfeller. I noen saker kan det også være aktuelt å kombinere metoder for å vurdere verdien av forbruket.

Generelt anbefaler vi at nettselskapet i første omgang vurderer hvilke typer forbruk som utløser behovet for tiltak. Dersom det nye forbruket i hovedsak består av ny industri- og næringsvirksomhet, anbefaler vi at dette verdsettes som en prissatt virkning hvis det finnes tilgjengelig selskapsinformasjon og det nye forbruket består av én eller et fåtall kunder. Dersom selskapsinformasjon ikke er tilgjengelig bør verdien av det nye industri- og næringsforbruket i stedet verdsettes som en ikke-prissatt virkning eller andre egnede metoder. For økt forbruk i alminnelig forsyning, anbefaler vi at verdien av det nye forbruket som hovedregel synliggjøres gjennom beregning av avbruddskostnader. Dersom beregningen av avbruddskostnader er spesielt krevende eller størrelsen på det nye alminnelige forbruket er begrenset, kan det i stedet verdsettes som en ikke-prissatt virkning. Med alminnelig forsyning menes forbruk utenom industri- og næringsvirksomhet med et større kraftforbruk, eksempelvis datasentre, batterifabrikker, smelteverk med mer.

Figuren under viser et forslag over metoder som kan benyttes for å verdsette nytt forbruk og hva som kan påvirke valg av fremgangsmåte. Hvis nettselskaper ønsker å belyse verdien av nytt forbruk, bør det uansett vises til hvilken metode det er tatt utgangspunkt i, og hvordan man har tenkt.

{ "value": { "focalPoint": { "left": 0.5, "top": 0.5 }, "id": 4271, "udi": "umb://media/8fa36732460a4a32a3f8e70891ec5dd4", "image": "/media/grtlhdyk/nytt-forbruk.png", "caption": "Det er flere metoder som kan benyttes for å verdsette nytt forbruk. Metodene i figuren, og som presenteres i denne veilederen, må ikke sees på som uttømmende liste da dette er et tema som er under utvikling. Klikk på figuren for å forstørre den.", "altText": "Nytt forbruk" }, "editor": { "name": "Image", "alias": "media", "view": "media", "render": null, "icon": "icon-picture", "config": {} }, "styles": null, "config": null }
Det er flere metoder som kan benyttes for å verdsette nytt forbruk. Metodene i figuren, og som presenteres i denne veilederen, må ikke sees på som uttømmende liste da dette er et tema som er under utvikling. Klikk på figuren for å forstørre den.

Verdien av nytt forbruk som en ikke prissatt virkning

Dersom selskapsinformasjon om ny industri- og næringsvirksomhet ikke er tilgjengelig, eller hvis størrelsen på ny alminnelig forsyning er begrenset eller spesielt krevende å prissette, anbefaler vi at nytt forbruk verdsettes som en ikke-prissatt virkning. For alminnelig forsyning henviser til den generelle metoden for å verdsette ikke-prissatte virkninger her.

Nedenfor forklarer vi nærmere hvordan nytt forbruk fra industri- og næringsvirksomhet kan verdsettes som ikke-prissatt virkning ved hjelp av den generelle metoden.

Steg 1: Hvilke kunder er berørt? 

Antall berørte, i form av nye kunder som ønsker tilknytning, er som regel kjent for nettselskapet. De bør derfor identifiseres og tallfestes så langt som praktisk mulig. Tallfesting kan både skje i form av antall aktører og etterspurt kapasitet (forbruksvekst i MW). Tidsperspektivet bør også beskrives.

Forventningsverdier skal legges til grunn. Det er derfor ikke nødvendigvis summen av antall aktører som har forespurt tilknytning som skal inngå i antallet berørte kunder, men aktørene det er sannsynlig at kommer til å knytte seg til. Det er derfor naturlig å legge til grunn at mer modne næringslivsprosjekter har høyere grad av sikkerhet for at de gjennomføres enn prosjekter som er i en svært tidlig fase. Dersom det er laget en forbruksprognose med sannsynlighetsjusterte forbruksplaner, er det denne som bør ligge til grunn. Denne bør hensynta både kjente forbruksplaner i nær framtid og muligheten for at flere aktører vil ønske å knytte seg til nettet på lengre sikt. Sistnevnte vil være spesielt relevant for analyser av tiltak med lengre gjennomføringstid og som dekker større geografiske områder.

Arbeidet med å kartlegge hvilke kunder som blir berørt skjer normalt som en del av behovsanalysen eller gjennom annet analyse- og planleggingsarbeid hos nettselskapet.

Steg 2: På hvilken måte er kundene berørt?

Det neste som må vurderes er hvordan kundene blir berørt. Begrenset nettkapasitet kan ha ulike typer påvirkning på næringsutviklingen. Dersom det ikke er nettkapasitet til at næringsprosjektet kan gjennomføres som ønsket, vil typisk fire ulike situasjoner kunne oppstå:

  • Næringslivsplanene blir utsatt
  • Næringslivsplanene blir lokalisert et annet sted i Norge
  • Næringslivsplanene blir stoppet eller flyttet til utlandet

Det er flere forhold som kan påvirke hvilken situasjon som inntreffer for den enkelte kunde. Det kan være krevende for nettselskapet å vurdere dette, særlig når antallet kunder er høyt. Næringslivsplanene kunne også blitt stoppet uavhengig av den manglende nettkapasiteten.

Når antallet industri- og næringsaktører er begrenset, kan man ha dialog med de berørte kundene for å finne ut hvordan de påvirkes. I de fleste tilfeller vil mangel på nettkapasitet trolig ikke stoppe næringsutviklingen, men heller forsinke den. I hvilken grad planene er stedbundne vil kunne si noe om muligheten til alternativ lokalisering i Norge eller eventuelt utlandet. Kundens modenhet vil også kunne spille inn. Umodne prosjekter i tidlig fase av utviklingen er normalt mer fleksible med tanke på alternative plasseringer.

Steg 3: Hva er enhetsverdien av det nye forbruket?

Størrelsen på enhetsverdien, det vil si virkninger det har for de berørte kundene at de kan knyttes til nettet slik som ønsket, er det som er mest krevende å vurdere. Som oftest vil ikke nettselskapet ha grunnlag for å gjøre konkrete beregninger, og må basere seg på kvalitative vurderinger. Det er naturlig å legge til grunn at enhetsverdien vil være positiv gitt at næringsaktøren er avhengig av at nettiltaket gjennomføres og har et ønske om å inngå forpliktende avtaler rundt utredningskostnader og/eller anleggsbidrag med nettselskapet.

Utsettelse

Hvis næringsprosjektet utsettes, betyr det at forventet nytte blir realisert på et senere tidspunkt. Fordi en krone i dag er verdt mer enn en krone i morgen, vil nytten av næringsutvikling som realiseres nært i tid være høyere enn den som realiseres senere, så lenge de er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Dette vil føre til at nettiltak med kortere realiseringstid, for eksempel oppgradering av eksisterende anlegg, isolert sett vil gi raskere nyttevirkninger enn tiltak som tar lenger tid å gjennomføre, for eksempel helt nye anlegg.

Annen lokalisering i Norge

Hvis næringsprosjektet lokaliseres et annet sted i Norge, kan den samfunnsøkonomiske verdien bli redusert som følge av merkostnader eller tapte inntekter forbundet med den alternative plasseringen. Dersom den alternative plasseringen ikke er forbundet med merkostnader eller tapte inntekter, vil verdien av næringsaktiviteten være å anse som en fordelingsvirkning mellom områder. Fordelingsvirkninger skal ikke brukes for å rangere og anbefale tiltak i den samfunnsøkonomiske analysen, men ved behov utredes og inngå som en del av det samlede beslutningsunderlaget.

Planene blir stoppet eller flyttet til utlandet

Hvis næringslivsplanene i seg selv er lønnsomme, men blir flyttet til utlandet eller stoppet som følge av manglende nettilknytning, er dette en samfunnsøkonomisk kostnad siden verdiskapningen ikke vil bli realisert i Norge.

Steg 4: Verdsett nytt forbruk gjennom bruk av verdimatrisen

Gjennom de tre stegene ovenfor, har man i praksis gjennomgått en vurdering av kvantum (antall berørte og grad av påvirkning) og enhetsverdi. I prinsippet skal dette være tilstrekkelig for å kunne gjøre en overordnet vurdering av verdien til nytt forbruk gjennom bruk av verdimatrisen presentert på siden om å verdsette ikke-prissatte virkninger og en kvalitativ beskrivelse.

Benytte tilgjengelig selskapsinformasjon

Prinsipielt er det, når det kun er én eller et fåtall kunder, mulig å prissette virkningen av nytt forbruk. Hvis nettselskapet har anledning til å skaffe tilstrekkelig informasjon om industri- og næringsvirksomhetens faktiske og/eller forventede driftsinntekter, og investerings- og driftskostnader, anbefaler vi at forbruket verdsettes på denne måten.

Som nevnt over må forventningsverdier benyttes. Dette betyr at man legger til grunn hvilket forbruk man tror blir realisert og ikke nødvendigvis antallet forbruksplaner totalt. I tillegg er det viktig å bruke riktig kalkulasjonsrente for konkurranseutsatt virksomhet, slik at alternativverdien av ressursene i det nye forbruket blir tatt hensyn til.

Verdsetting basert på selskapsinformasjon kan være ressurskrevende, og som regel vil heller ikke nødvendig informasjon være tilgjengelig. Flere saker innebærer også et stort og usikkert antall forbrukskunder, med forskjellig grad av modenhet i sine planer. Hvor mye nytt forbruk som faktisk blir realisert er derfor usikkert. Et selskap kan også være lokalisert flere steder, og det kan derfor være vanskelig å skille ut næringsvirksomhetens driftsinntekter, og investerings- og driftskostnader. Det kan også være krevende å vurdere om disse er representative for den nye etableringen. Det er derfor viktig å belyse slike usikkerheter i vurderingene.

Eksempel på verdsetting gjennom tilgjengelig selskapsinformasjon

En industriaktør ønsker å utvide sin produksjonskapasitet og har søkt om tilknytning på 50 MW. Utvidelsen vil doble dagens produksjon. Det er ikke driftsmessig forsvarlig å tilknytte nytt forbruk i området, og nettselskapet må gjennomføre kapasitetsøkende tiltak for å knytte til aktøren. Nettselskapet har gjennom dialog funnet ut at industriaktøren ikke kan etablere seg noen andre steder i landet.

Regnskapstall viser at industriaktøren de siste årene i gjennomsnitt har hatt et driftsresultat på om lag 30 millioner kroner. Nettselskapet legger til grunn at industriaktøren vil ha tilsvarende lønnsomhet på produksjonsutvidelsen i syv år, og har et avkastningskrav på 10 prosent. Investeringskostnaden er oppgitt å være 60 millioner kroner, og utbyggingen vil ta to år før industriaktøren starter sin produksjon. Nettselskapet benytter den tilgjengelige informasjonen til å verdsette det nye forbruket som vist under.

Verdsetting gjennom selskapsinformasjon

Avbruddskostnader kan benyttes for å anslå verdien av nytt forbruk i alminnelig forsyning

Konsekvenser av vekst i strømforbruket for alminnelig forsyning bør som hovedregel synliggjøres gjennom svekket forsyningssikkerhet og tilhørende økning i avbruddskostnadene. Dette bør gjøres selv om driftsituasjonen ikke er å anse som driftsmessig forsvarlig, se nærmere forklaring på dette i nullalternativet.

Ved bruk av denne metoden kan nettselskapet beregne avbruddskostnader opp til N-0 kapasitet for å synliggjøre forbrukets verdi for samfunnet. Verdien av det avviste forbruket over N-0 kapasitet, kan verdsettes som en ikke-prissatt virkning. Metoden for ikke-prissatte virkninger kan også benyttes for mindre saker eller der beregningen av avbruddskostnadene er svært arbeidskrevende.

Generelt anbefaler vi ikke å benytte avbruddskostnader til å synliggjøre verdien av nytt forbruk for industri- og næringsvirksomhet siden kostnadsfunksjonene i verktøy for å beregne avbruddskostnader tar utgangspunkt i etablert næringsvirksomhet. Bruk av kostnadsfunksjonene vil overvurdere den samfunnsøkonomiske verdiskapingen hos industri- og næringsaktører som er i en tidlig fase av sin prosjektutvikling og enda ikke har knyttet seg til nettet. Dette gjelder særlig industri med el-drevne prosesser, hvor avbruddskostnader for eksisterende virksomheter kan være meget høye.

Tilleggsvirkninger ved etablering av ny næringsvirksomhet

Næringsutvikling vil også kunne bidra til å endre utslippet av klimagasser. Dersom dette er tilfellet, kan endringen i årlige klimagassutslipp beregnes med karbonprisbaner som angis årlig av Finansdepartementet. Hvis prissetting er tidkrevende, er det tilstrekkelig å beskrive virkningene kvalitativt gjennom metoden for ikke-prissatte virkninger. Dette bør da synliggjøres under sin respektive virkning knyttet til areal og miljø, og ikke som en del av verdien av nytt forbruk.

Ringvirkninger ved etablering av ny næringsvirksomhet skal ikke inngå i verdien av ny næringsvirksomhet. Dersom ringvirkninger anses som viktig for tiltaket, bør det vurderes som en tilleggsanalyse.

Synliggjør usikkerheten av forventet forbruksvekst

Det er som regel usikkert hvor mye forbruk som blir etablert, og når. De ulike aktørene kan ha varierende grad av modenhet i sine planer. Nettselskapet bør uansett gjøre en vurdering av forventet forbruksvekst og synliggjøre usikkerheten ved dette.

På grunn av lange ledetider for nytt nett, vil det ofte være rasjonelt å starte tidlig utredning og planlegging av et nettiltak til tross for stor usikkerhet. Slik kan nettselskapene være relativt klare til å starte konsesjonsprosess og gjennomføring av nettiltak når planene for nytt forbruk er tilstrekkelig modnet. Muligheter for tilpasning i alternativer gjennom en trinnvis gjennomføring vil redusere risikoen for å overinvestere eller å være for sent ute, og er forklart nærmere på siden om fleksibilitet (realopsjoner).