Samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak

Publisert 06.02.24Sist endret 06.02.24

Del denne sidenDel på e-post

Mulighetsstudie

I mulighetsstudien skal det utredes hvordan problemet i behovsanalysen kan løses.

Mulighetsstudien etablerer først mål for tiltaket og beskriver relevante rammebetingelser. Sammen med behovsanalysen, danner mål og rammebetingelser grunnlaget for å identifisere mulige tiltak inkludert nullalternativet. Deretter kan det gjennomføres en grovanalyse der åpenbart dårlige tiltak blir valgt bort. Delanalysene er vist i figuren under.

{ "value": { "focalPoint": { "left": 0.5, "top": 0.5 }, "id": 4215, "udi": "umb://media/17693be93b49426b8fe043a674d860d9", "image": "/media/323hsf0j/mulighetsstudie.png", "caption": "Mulighetsstudien skal beskrive hvordan problemet kan løses og består av fire delanalyser. Klikk på figuren for å forstørre den.", "altText": "Mulighetsstudie" }, "editor": { "name": "Image", "alias": "media", "view": "media", "render": null, "icon": "icon-picture", "config": {} }, "styles": null, "config": null }
Mulighetsstudien skal beskrive hvordan problemet kan løses og består av fire delanalyser. Klikk på figuren for å forstørre den.

Mulighetsstudien er en viktig del av den samfunnsøkonomiske analysen, fordi store og viktige valg blir tatt tidlig i prosjektløpet. Mangelfulle vurderinger av mulighetene i tidlige faser kan gi endringer senere i prosessen, som kan føre til store forsinkelser og økte kostnader.

Etablere mål

Hensikten med å etablere mål er å tydeliggjøre det overordnede formålet med å gjennomføre tiltak. Målene skal spesifisere hvilke virkninger som ønskes oppnådd og på den måten gi en tydelig retning i det videre arbeidet i mulighetsstudien. Etableringen av mål, og muligheten til å vurdere grad av måloppnåelse, kan være nyttig for å skille ut tiltak som ikke er relevante.

For nettiltak vil det som regel være en tett sammenheng mellom det utløsende behovet og de relevante målene for tiltaket. Arbeidet med å formulere mål vil derfor ikke alltid gi merverdi så lenge behovsanalysen er grundig nok. For å oppnå hensiktsmessig skalering og omfang av analysene, er arbeidet med mål en del som er naturlig å nedprioritere når det ikke gir noen merverdi i analysen.

Ingen mål skal behandles som absolutte i den forstand at alle aktuelle tiltak må innebære full måloppnåelse. Graden av måloppnåelsene skal som hovedregel vurderes i grovanalysen senere i mulighetsstudien og i alternativanalysen.

Målene for et tiltak består av både samfunnsmål og effektmål.

Samfunnsmål

Samfunnsmål er knyttet til tiltakets virkninger for samfunnet og skal gi den overordnede begrunnelsen for tiltaket. Her er det som hovedregel tilstrekkelig å vise til Nettmeldingen, Meld. St. 14 (2011–2012), som gir generelle samfunnsmål for utbygging av nett, jf. bl.a. kapittel 5.

I den grad nettselskapene ser merverdi i å formulere samfunnsmål, bør det kun være ett mål som formuleres. Dette bør suppleres med en kortfattet beskrivelse av hva som legges i samfunnsmålet.

Effektmål

Effektmålene skal beskrive ønskede virkninger for de(n) viktigste målgruppen(e) for tiltaket. De skal være prosjektspesifikke og støtte opp under samfunnsmålet. Målgruppen er derfor ikke nettselskapet selv, men kan være befolkningen i et geografisk område, ny industri eller produksjon. Eventuelle målkonflikter mellom ulike effektmål bør synliggjøres.

Antall effektmål vil kunne variere fra sak til sak, men som regel er det hensiktsmessig å begrense disse, siden et høyt antall mål normalt gjør det mer komplisert å holde oversikt over at målhierarkiet er konsistent.

Effektmål er normalt enklere å beskrive konkret etter at virkningene er tallfestet og vurdert i alternativanalysen. Det kan derfor være nødvendig å gå tilbake til vurderingen av effektmål senere i analysen.

Noen eksempler på samfunnsmål, slik de er definert i kapittel 5 i Nettmeldingen, Meld. St. 14 (2011–2012), er:

  • Sikker tilgang på strøm i alle deler av landet
  • Høy fornybar elektrisitetsproduksjon
  • Legge til rette for næringsutvikling som krever økt krafttilgang

Noen eksempler på effektmål for nettiltak er:

  • Reduksjon av forventede avbruddskostnader tilsvarende XX kroner i et område
  • Muliggjøre tilknytning av nytt forbruk på et gitt antall MW til et spesifikt område
  • Muliggjøre tilknytning av et gitt antall MW ny fornybar produksjon i et spesifikt område

Beskriv relevante rammebetingelser

Rammebetingelser kan forstås som et sett med betingelser som tiltakene må oppfylle. I tillegg til å kunne påvirke utformingen av det enkelte tiltak, kan rammebetingelsene også avgrense nettselskapenes handlingsrom med tanke på hvilke tiltak som er aktuelle.

Rammebetingelser er som regel knyttet til regelverk og såkalte prinsipielle spørsmål som hensynet til urfolksrettigheter. Nettselskapene må til enhver tid overholde relevant regelverk og dette kan ha betydning for hvilke tiltak som kan være aktuelle og hvordan de skal utformes. Regelverk kan også utløse tiltak i seg selv. Det kan for eksempel være tilknytningsplikt eller krav om at nettanlegg skal holdes i driftssikker tilstand.

Eksempler på relevante rammebetingelser for nettiltak kan være:

  • Energiloven: nettutvikling skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte.
  • Energilovforskriften: anleggene skal holdes i tilfredsstillende driftssikker stand, sørge for at allmennheten påføres minst mulig miljø- og landskapsmessige ulemper i den grad det kan skje uten urimelige kostnader eller ulemper for konsesjonæren og at det skal tas nødvendige beredskapsmessige hensyn.
  • Forskrift om systemansvar i kraftnettet: systemansvarlig skal godkjenne nye anlegg før disse kan idriftsettes.
  • Beredskapsforskriften: krav til sikring av klassifiserte anlegg og dublering av viktigste komponenter for anleggets primære funksjoner.
  • Forskrift om elektriske forsyningsanlegg: anlegg skal være robust og egnet for alle påregnelige påkjenninger.
  • Naturmangfoldloven: det skal tas utgangspunkt i driftsmetoder, teknikker og lokalisering som, basert på en vurdering av bruken av naturmangfoldet og økonomiske forhold, gir de beste samfunnsmessige resultater.
  • Verneforskrifter: forbud mot inngrep i naturreservater med mindre det er åpnet for generelle unntak eller det gis dispensasjon fra relevante myndigheter.
  • Kulturminneloven: forbud mot inngrep i automatisk fredete kulturminner.

Ulike nettiltak har mange rammebetingelser til felles, og det er ikke nødvendig å beskrive alle disse for hver analyse. Det er derfor viktig at beskrivelsen av relevante rammebetingelser ikke bare blir en opplisting av regelverk. Det viktigste for den enkelte analyse er at nettselskapene løfter fram de viktigste rammebetingelsene som faktisk avgrenser handlingsrommet og påvirker utformingen av relevante tiltak i stor grad. Delkapitlet innebærer derfor ikke beskrivelser av alle relevante rammebetingelser.

En god måte å løfte fram relevante rammebetingelser på, er å strukturere det slik:

  1. Hvilke rammebetingelser er særlig relevante?
  2. Hva betyr de relevante rammebetingelsene for identifisering av muligheter?
  3. Hva betyr de viktigste rammebetingelsene for utforming av tiltakene?

Hvis det finnes rammebetingelser som innsnevrer handlingsrommet for nettselskapene, kan det være nyttig å synliggjøre om det er vurdert å søke dispensasjon eller forsøke å endre den aktuelle rammen.

Selv om tiltak kan være innenfor det juridiske handlingsrommet, kan det likevel være viktig å belyse både enkelte prinsipielle spørsmål som er viktig for analysene og de avveiningene som gjøres. Nettselskap møter eksempelvis situasjoner der regelverket åpner for tolkning eller er uklart. Da er det nyttig å beskrive hvordan regelverket er tolket og anvendt. Et eksempel er vurderinger og prinsipper for fastsettelse av hvilken kapasitet som er driftsmessig forsvarlig.

Eksempel på hvordan rammebetingelser avgrenser handlingsrommet

Et nettselskap vurderer mulige systemløsninger for å tilknytte nytt industriforbruk i Utvik. Mulige tekniske systemløsninger kan være å hente strømmen via en 132 kV-ledning fra transformatorstasjonene i Innvik eller Mellomvik. Nettselskapet ser at en forbindelse fra Mellomvik vil innebære at ledningen må gå gjennom det urørte naturreservatet Skogdal som er fredet. Vernebestemmelsene åpner ikke for at ledningen kan legges gjennom naturreservatet og statsforvalteren har gitt indikasjoner på at de ikke vil gi dispensasjon fra fredningsbestemmelsene. Nettselskapet må derfor forkaste systemløsningen med forbindelse fra Mellomvik fra den videre analysen.

Beskriv mulige tiltak og sentrale egenskaper

Mulige tiltak

Etter at relevante rammebetingelser er vurdert, bør alle mulige relevante tiltak beskrives. Et tiltak er i denne sammenhengen det som helt eller delvis vil løse det prosjektutløsende behovet og de etablerte målene.

Samfunnsøkonomiske analyser kan benyttes på ulike tidspunkter i prosjektutviklingen hos nettselskapene og for å utrede tiltak over både større og mindre geografiske områder. Mulige tiltak som utredes i tidlig fase, for eksempel i forbindelse med konseptvalgutredninger, er gjerne mer overordnet definert og omhandler valg av systemløsning. Mulige tiltak som utredes i forbindelse med løsningsvalg og konsesjonssøknad er derimot mer detaljerte, eksempelvis valg av stasjonsløsning og traseer.

Nullalternativet

En viktig del av arbeidet med å beskrive mulige tiltak er å definere nullalternativet. Dette er alternativet som de øvrige identifiserte tiltakene skal sammenlignes med. Nullalternativet skal som hovedregel oppfylle vedtatte lover og regler. Det skal ikke ta hensyn til mulige framtidige endringer i lover og regler.

Nullalternativet skal utformes med utgangspunkt i dagens situasjon. Samtidig skal det inkludere vedtatte tiltak under gjennomføring, kostnader for nødvendig vedlikehold og et minimum av reinvesteringer som er nødvendig for å videreføre funksjonene til dagens anlegg. Nullalternativet innebærer derfor ikke nødvendigvis fravær av tiltak. Dette skiller seg fra behovsanalysen der det skal beskrives hva utviklingen forventes å bli i fravær av tiltak utover ordinært vedlikehold. Beskrivelsen i behovsanalysen er derfor et viktig grunnlag for å utforme et reelt nullalternativ i mulighetsstudien.

Nullalternativet kan i noen situasjoner være vanskelig å utforme på en måte som gjør det valgbart i praksis. En vanlig utfordring er tilknytningsplikten og prinsipper for driftsmessig forsvarlig nettilknytning. Ved vekst i forbruk over tid, kan grensen for hva som anses som driftsmessig forsvarlig nettkapasitet etter hvert bli brutt, eller stå i fare for å bli brutt, i fravær av tiltak som øker kapasiteten i nettet. I nullalternativet vil nettselskapet da kunne bryte en sentral rammebetingelse, at det skal være driftsmessig forsvarlig å knytte til nytt forbruk. Samtidig vil nettselskapet bryte tilknytningsplikten om de ikke tillater at nytt forbruk knytter seg til. Nullalternativet bør likevel kun ta utgangspunkt i å løse behov som skyldes svekket tilstand over tid, og dermed kun inkludere kostnader til nødvendig vedlikehold og et minimum av reinvesteringer for å videreføre funksjonene til dagens anlegg. Det betyr at større tiltak i nettet for å tilknytte nytt forbruk ikke skal inkluderes som en del av nullalternativet.

Dersom nullalternativet kommer i brudd med prinsipper for driftsmessig forsvarlig nettilknytning og/eller tilknytningsplikten, vil det få karakter av å være et teoretisk nullalternativ siden det ikke oppfyller hovedregelen om at nullalternativet skal oppfylle vedtatte lover og regler. Ved å utforme nullalternativet på denne måten for slike tilfeller, vil gevinstene av å gjennomføre tiltak, eksempelvis i form av reduksjon i avbruddskostnader, i større grad synliggjøres. I tillegg til nullalternativet, kan nettselskapet eventuelt også utforme et annet kostnadseffektivt alternativ som innebærer et minimum av tiltak for å tilknytte nytt forbruk. Nullalternativet skal uansett være referansen som øvrige alternativer sammenlignes med.

Utforming av nullalternativet er en sentral og viktig del av den samfunnsøkonomiske analysen. Vi viser til egen side som omtaler nullalternativet nærmere.

Mulige tiltak på overordnet nivå

På et overordnet nivå vil spekteret av tiltak omfatte det som er vist i figuren under.

{ "value": { "focalPoint": { "left": 0.5, "top": 0.5 }, "id": 4107, "udi": "umb://media/7da4e35c2b5848fca3e92baf8a638bf2", "image": "/media/llrli5ky/mulige-nettiltak-på-overordnet-nivå.png", "caption": "Flere mulige tiltak kan bidra til å løse problemet. Klikk på figuren for å forstørre den.", "altText": "Mulige nettiltak på overordnet nivå" }, "editor": { "name": "Image", "alias": "media", "view": "media", "render": null, "icon": "icon-picture", "config": {} }, "styles": null, "config": null }
Flere mulige tiltak kan bidra til å løse problemet. Klikk på figuren for å forstørre den.

Nettiltak er ofte begrunnet ut fra et behov for økt kapasitet. Investeringer i nett kan øke nettkapasiteten direkte, mens alternativer til nett kan påvirke produksjon eller forbruk til å avlaste nettet eller øke utnyttelsen av dagens nett i anstrengte perioder.

Tiltakene kan gjennomføres i trinn, på ulike tidspunkt eller av ulike nettselskaper. Det er derfor også viktig å vurdere om ulike typer tiltak kan kombineres og settes sammen som deltiltak i en større sammenheng. I hvilken grad tiltakene har fleksibilitet til å kunne justeres for å møte et usikkert behov, er også nyttig å vurdere i denne delen.

Sentrale egenskaper

De gjenstående tiltakene bør konkretiseres, og sentrale egenskaper bør vurderes på et overordnet nivå. Typiske egenskaper som er nyttig å kartlegge er investeringskostnader og kapasitetsøkning.

Samtidig kan det også være andre egenskaper og avveiinger relatert til det utløsende behovet som bør beskrives. Et eksempel kan være at det ved reinvesteringer ofte er usikkert hva som er rett tidspunkt for å gjennomføre tiltaket. Da kan det være nyttig å belyse alternativer med ulike investeringstidspunkt. Ved tilknytning av nye forbrukskunder kan det være usikkerhet knyttet til omfang av forbruket og tidspunkt for behov. Da kan alternativer som fanger opp ulike nivåer av kapasitetsøkning og trinnvise muligheter være nyttig å løfte fram.

På generelt grunnlag bør tiltakene være forskjellige nok til at det gir mening å analysere dem grundigere. Hvis to tiltak blir svært like, kan det være hensiktsmessig slå dem sammen til ett og håndtere forskjellene mellom dem som en usikkerhet som eventuelt blir avklart i videre prosjektutvikling.

Gjennomføre grovanalyse med nedvalg av mulige tiltak

Avslutningsvis kan det gjennomføres en grovanalyse av de ulike identifiserte tiltakene for å avgjøre hvilke av dem som skal være med videre til alternativanalysen. Dette innebærer først å forkaste løsningene som opplagt er mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme enn andre. Hvorfor løsninger velges bort bør beskrives.

Omfanget av grovanalysen skal stå i forhold til tiltaket som analyseres. Det bør derfor gjøres mer omfattende vurderinger av store og komplekse investeringer enn for enklere tiltak.

Argumenter for å velge bort tiltak fra den videre analysen kan være:

  • Et tiltak løser ikke det utløsende behovet
  • Et tiltak har omtrent samme nytte som andre tiltak, men er vesentlig dyrere
  • Et tiltak er omtrent like dyrt som et annet tiltak, men har opplagt lavere nytte i form av mindre kapasitetsøkning, høyere avbruddskostnader, lengre gjennomføringstid, etc.

På denne måten blir kun de mest relevante tiltakene tatt med til alternativanalysen. Det gjør det også enklere for myndigheter og interessenter å raskt få en god oversikt over de viktigste avveiingene som er gjort.

I noen tilfeller kan grovanalysen være tilstrekkelig for å konkludere på tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet og rangering. Det kan for eksempel være tilfellet når det er få reelle tiltak å velge mellom, og forskjellene i egenskaper mellom dem er store. Da bør vurderingen av usikkerhet trekkes fram som en del av grovanalysen, alternativanalysen sløyfes og den samfunnsøkonomiske analysen ferdigstilles. Dette er en aktuell framgangsmåte for mindre analyser, for eksempel ved enkle reinvesteringer av anlegg hvor det er begrenset handlingsrom. Et annet eksempel kan være når eneste rasjonelle mulighet for å øke transformatorkapasiteten i en stasjon er å sette inn en ny transformator.

Eksempel på grovanalyse

Nettselskapet har kommet til at det er behov for å øke kapasiteten i nettet med minimum 200 MW for å tilrettelegge for den forventede forbruksveksten i området og redusere forventede avbruddskostnader. Gjennomgangen har resultert i tre forskjellige aktuelle tiltak, med noen konkrete vurderingskriterier som nettselskapet ønsker å benytte for å gjennomføre en grovanalyse.

Nettselskapet bruker kapasitetsøkning og størrelse på avbruddskostnader som vurderingskriterier i grovanalysen. I tillegg har de overordnet kartlagt investeringskostnadene, virkninger for areal og miljø, og vurdert når anlegget vil være satt i drift.

Tabellen under oppsummerer hvordan de ulike tiltakene møter vurderingskriteriene, og kan benyttes for å sile ut tiltak som ikke anses som samfunnsøkonomisk lønnsomme fra den videre analysen.

Grovanalyse

Basert på hvordan hvert alternativ møter vurderingskriteriene, foretar nettselskapet en utsiling. Nullalternativet skal alltid være med i alternativanalysen, da det er referansepunktet for de identifiserte virkningene. I tillegg blir alternativ 1 og 2 videreført til alternativanalysen, som følge av at de kommer godt ut målt etter vurderingskriteriene. Alternativ 3 har høye investeringskostnader og større negative virkninger for areal og miljø sammenlignet med alternativ 1 og 2. I tillegg oppfyller det ikke effektmålet om lavere avbruddskostnader enn nullalternativet. Alternativ 3 blir derfor ikke tatt med videre til alternativanalysen.