Areal- og miljøvirkninger
Endringslogg
02.07.2024. Tydeliggjort beskrivelsen av hvordan virkninger kan identifiseres under steg 2.Nye nettiltak innebærer som regel fysiske arealinngrep i naturen, mens riving av eksisterende nettanlegg kan gi positive virkninger. Eksempelvis kan nettanlegg i varierende grad fortrenge annen aktivitet eller føre til at arealene blir utnyttet på en mindre effektiv måte enn deres opprinnelige potensial. Tiltak som påvirker areal og miljø, vil på ulikt vis føre til endret nytte og kostnad for samfunnet. Slike virkninger må inkluderes i den samfunnsøkonomiske analysen siden de er relevante for tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet og rangering.
Virkninger for areal og miljø er også viktig å vurdere tidlig i prosjektutviklingen når valg av systemløsning utredes. Disse tidlige vurderingene er normalt noe mer overordnet enn vurderinger som gjøres i forbindelse med konsesjonssøknad, hvor tiltakets virkninger skal konsekvensutredes.
Hvor grundig virkninger for areal og miljø bør vurderes, må tilpasses hver sak. Større nettanlegg vil gjerne medføre større areal- og miljøvirkninger og bør vurderes grundigere.
Grundighet må også sees i lys av når i prosjektforløpet vurderingene gjennomføres. Samfunnsøkonomiske analyser i tidlig fase er viktige fordi de største og mest grunnleggende valgene blir tatt tidlig i prosjektforløpet. Det er derfor spesielt viktig å bruke tilstrekkelige ressurser på analyser på dette stadiet. Informasjonsgrunnlaget i tidlig fase vil samtidig være mer overordnet sammenlignet med senere i prosjektforløpet. Hvis den samfunnsøkonomiske analysen gjennomføres i forbindelse med en konseptvalgutredning, er det derfor naturlig at vurderingene av areal- og miljøvirkninger gjøres og grupperes mer overordnet med mål om å belyse de aller viktigste fordelene og ulempene. Hvis analysene gjøres samtidig eller i etterkant av en konsekvensutredning etter forskrift om konsekvensutredninger, kan de mest sentrale konklusjonene fra konsekvensutredningene oppsummeres og brukes i den samfunnsøkonomiske analysen. Vurderingene bør da ha en høyere detaljeringsgrad.
Kriterier for å vurdere omfanget av analysen er nærmere forklart her.
Kapittel 5 i forskrift om konsekvensutredninger sier blant annet at utredninger og feltundersøkelser skal følge anerkjent metodikk. Metodikken i Miljødirektoratets veileder M-1941 er ansett som anerkjent metodikk for å konsekvensutrede virkninger for klima og miljø. Konsekvensutredninger, eksempelvis for klima- og miljøvirkninger, gjennomføres når virkningene av tekniske løsningsvalg som ledningstraseer og stasjonsplasseringer skal utredes i forbindelse med at det søkes om konsesjon.
Selv om formålet med en konsekvensutredning og en samfunnsøkonomisk analyse har mange fellestrekk, er det likevel ikke helt det samme.
Hovedformålet med samfunnsøkonomiske analyser er å vise om tiltak totalt sett er lønnsomme for samfunnet eller ikke, og å prioritere mellom tiltak. Hovedprinsippet er at nyttevirkningene er verdt det befolkningen samlet er villig til å betale for å oppnå dem. Kostnadsvirkningene er lik verdien ressursene som inngår i tiltaket har i beste alternative bruk. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt. I konsekvensutredninger beskrives derimot virkninger mer ut fra den absolutte endringen tiltaket har på et gitt område, med hensyn til lovverk og politiske mål som i større eller mindre grad har sitt utspring i samfunnsøkonomiske kostnader. Videre deles området som berøres ofte inn i delområder for ulike fagtemaer, mens det i samfunnsøkonomiske analyser vurdere samlet.
Sammenligningsgrunnlaget i en konsekvensutredning er videre dagens situasjon og forventet utvikling i fravær av tiltak (§ 20 i forskrift om konsekvensutredninger). I den samfunnsøkonomiske analysen er formålet å si noe om endring i samfunnets velferd for ulike alternativer, sammenlignet med det definerte nullalternativet i mulighetsstudien. Nullalternativet kan her inneholde et minimum av reinvesteringer for å videreføre en forsvarlig drift av nettanlegget. Sammenligningsgrunnlaget for konsekvensutredninger og samfunnsøkonomiske analyser er dermed ikke nødvendigvis det samme.
Det er derfor ikke gitt at det alltid er samsvar mellom samfunnsøkonomiske vurderinger og vurderingene i konsekvensutredninger.
Generelt finnes det ikke veletablerte metoder for å prissette virkninger for areal og miljø. Areal- og miljøvirkninger bør derfor i utgangspunktet vurderes som en ikke-prissatt virkning. Vurderingen bør benytte følgende stegvise fremgangsmåte:
- Overordnet kartlegging av det relevante området
- Identifisere de meste sentrale virkningene av tiltaket
- Vurdere kvantum, enhetsverdi og samlet samfunnsøkonomisk verdi, herunder vurdere usikkerheten per virkning
Tilnærmingen har fellestrekk med den generelle anbefalte prosessen for å vurdere ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomiske analyser
Steg 1: Overordnet kartlegging av det relevante området
Det første steget har som hensikt å kartlegge befolkning og arealer som blir berørt av tiltaket. Dette kan gi en oversikt over omtrent hvor mange, og hvilke kjente verdier, som vil bli berørt. Akkurat hvilke, og hvor mange, egenskaper som er viktig å trekke fram vil være situasjonsbetinget.
Den overordnede kartleggingen kan ofte gjøres på bakgrunn av kartstudier. Det finnes flere kartverktøy som kan benyttes for å gjennomføre den overordnede kartleggingen av det relevante området. Sentrale kartverktøy som kan benyttes i kartleggingen er nevnt under.
- Miljødirektoratets Naturbase
- Artsdatabankens Artskart, NiN-kart og Portal for økologiske grunnkart og Artsobservasjoner
- Fiskeridirektoratets Yggdrasil
- Riksantikvarens Kulturminnesøk eller Askeladden
- Norsk Institutt for bioøkonomis Kilden
- Landbruksdirektoratets Reindriftens arealbrukskart
- Den Norske Turistforenings Ut.no
- Skisporet.no
- Norges geologiske undersøkelses Mineralressurser
Steg 2: Identifisere de meste sentrale virkningene av tiltaket
NOU 2013:10 Naturens goder – om verdien av økosystemtjenester viser til at miljøgoder bidrar til flere typer økonomiske verdier, slik som vist i figuren under. Verdiene omfatter direkte bruk av et område, som eksempelvis matproduksjon, rekreasjon og velvære. Det er også verdier knyttet til indirekte og mulig framtidig bruk av området (opsjonsverdi) og ikke-bruksverdier, eksempelvis samfunnets ønske om å bevare området for framtiden og at området faktisk eksisterer og kan brukes av andre.
For å identifisere areal- og miljøvirkninger av tiltaket kan det tas utgangspunkt i de overordnede kartstudiene i steg 1, figuren over og økosystemtjenestene som påvirkes. Økosystemtjenester er goder og tjenester vi får fra naturen og som, direkte eller indirekte, bidrar til menneskets velferd. Begrepet omfatter både fysiske goder og ikke-fysiske tjenester. Økosystemtjenester deles ofte inn i de fire overordnede kategoriene vist i figuren under.
Rammeverket for økosystemtjenester kan fungere som en sjekkliste for å identifisere areal- og miljøvirkninger av ulike tiltak. For nettiltak vil areal- og miljøvirkningene som regel være knyttet til kategoriene «forsynende tjenester» og «opplevelses- og kunnskapstjenester». En virkning under opplevelses- og kunnskapstjenester kan være visuelle virkninger. Eksempelvis kan en luftledning som legges gjennom et populært friluftsområde, påvirke landskapsbildet og redusere den direkte bruksverdien for menneskene som bruker området til rekreasjon. En virkning under forsynende tjenester kan være de endringene en kraftledning medfører for ressursgrunnlaget eller driftsforhold for arealer som benyttes til jord- eller skogbruk.
De vanligste areal- og miljøvirkningene å vurdere innenfor de ulike økosystemtjenestene kan grupperes på ulike måter. Det finnes ikke noe fasitsvar på hvordan virkninger for areal og miljø grupperes i samfunnsøkonomiske analyser, men det må begrunnes tydelig hva som vurderes innenfor hver virkning. Dette er blant annet viktig for å unngå dobbelttelling av virkninger.
De innledende kartstudiene kan vise at tiltaket vil påvirke en rekke områder. Det kan være ressurskrevende å vurdere hver virkning like grundig. Det viktigste er derfor at det brukes tilstrekkelig tid på å vurdere de mest sentrale virkningene som har betydning for rangeringen av alternativene i analysen.
Les mer om identifisering og vurdering av miljøvirkninger i samfunnsøkonomiske analyser kapittel 4.2 i Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØ) veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Kategoriseringen av norske økosystemtjenester er nærmere forklart i kapittel 5.1.3 i NOU 2013:10 Naturens goder – om verdien av økosystemtjenester.
Hvis grunneiere og rettighetshavere blir kompensert gjennom kostnader som allerede er tatt inn i investeringskostnadene, er det viktig å ikke inkludere dette på nytt i vurderingen av areal- og miljøvirkninger da dette vil føre til dobbeltelling av ulempene. Hvis grunneierne og rettighetshaverne fullt ut blir kompensert for sine ulemper, er det ikke grunnlag for å verdsette den samme ulempen igjen gjennom ikke-prissatte virkninger for areal og miljø. Dersom tiltaket derimot fører til ulemper for samfunnet, utover de ulemper for grunneierne og rettighetshaverne som blir medregnet i investeringskostnadene, må dette inkluderes i analysen.
For reindrift kan det være verdier knyttet til selve næringsvirksomheten og kulturutøvelsen. Forhold knyttet til kulturutøvelse bør sees på som et prinsipielt spørsmål og håndteres som en del av arbeidet med rammer i mulighetsstudien. Hvis dette reduserer mulighetsrommet for tiltak, er det også mindre relevant å verdsette virkningen av å gjøre tiltak.
Steg 3: Vurdere kvantum, enhetsverdi og samlet samfunnsøkonomisk verdi
Det siste steget vil være å vurdere kvantum, enhetsverdi og samfunnsøkonomisk verdi for hver virkning i samsvar med metoden for vurdering av ikke-prissatte virkninger med verdimatrisen. I denne vurderingen inngår vurdering av usikkerhet.
Det viktigste er gode kvalitative vurderinger for å begrunne virkningens størrelse. De kvalitative vurderingene kan samtidig suppleres med kvantitative anslag på virkningens størrelse så langt det lar seg gjøre. Areal- og miljøvirkninger har ofte ikke en markedspris og det kan da benyttes andre metoder for å vurdere virkningens enhetsverdi/kostnad. DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser anbefaler at det i slike tilfeller kan benyttes sektorovergripende verdiestimater, egne verdsettingsstudier, verdioverføring med estimater fra tidligere studier eller gjennomføring av nye verdsettingsstudier, eksempelvis betinget verdsetting og valgeksperimenter.
Virkninger som oppstår langt fram i tid skal tillegges mindre vekt enn de som oppstår nært i tid (nåverdieffekten). Samtidig kan det være at man venter økende knapphet på uberørt natur eller komplette økosystemer av visse typer gjennom analyseperioden uavhengig av at nettiltaket gjennomføres. Enhetsverdien av godet kan da øke over tid som følge av den økende knappheten og redusere nåverdieffekten. Dette kan føre til at virkninger på miljøgoder inn i framtiden vektlegges sterkere i den samlede lønnsomhetsvurderingen, enn om økende knapphet på goder ikke blir tatt hensyn til.
Eksempel som viser hvordan areal- og miljøvirkninger kan vurderes som en ikke-prissatt virkning
Et nettselskap skal vurdere areal- og miljøvirkningene av å bygge en ny 132 kV luftledning mellom transformatorstasjonene Innvik og Utvik ved bruk av metoden forklart over.
Gjennom en overordnet kartstudie av området ser nettselskapet at ledningen blant annet vil gå gjennom friluftsområdet Turdalen som i dag ikke er berørt av andre menneskelige inngrep. Nærmere undersøkelser viser at Turdalen er mye brukt av lokalbefolkningen i kommunen og av øvrige innbyggere i nabokommuner. Nettselskapet vurderer det som lite sannsynlig at området vil berøres av andre menneskelige inngrep i analyseperioden. Enhetsverdien vurderes derfor som relativt konstant over tid.
Tabellen under oppsummerer nettselskapets vurderinger av tiltakets virkninger for friluftsliv og rekreasjon.
