Sammendrag

Samfunnsøkonomisk analyse er et verktøy for å kartlegge og synliggjøre virkninger av tiltak for berørte grupper i samfunnet. Hovedformålet er å vise om tiltak totalt sett er lønnsomme for samfunnet eller ikke, og eventuelt prioritere mellom tiltak. At et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt betyr at de samlede nyttevirkningene (fordelene) ved tiltaket er større enn de samlede kostnadene (ulempene).

Samfunnsøkonomiske analyser bidrar blant annet til

• at behovet for å gjøre tiltak synliggjøres på en systematisk måte
• en systematisk vurdering av virkninger for berørte interessenter
• et godt beslutningsunderlag for å rangere og anbefale alternative nettiltak
• at samfunnet får mest mulig ut av tilgjengelige ressurser

Vi anbefaler at arbeidsprosessen for samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak tar utgangspunkt i hovedstegene vist i figuren under.

Et sammendrag av stegene gis under, mens nærmere informasjon gis på egen side her.

Behovsanalyse

Den samfunnsøkonomiske analysen skal starte med en behovsanalyse som beskriver hvilke uløste problemer som gir grunnlag for å vurdere nettiltak. Eksempler kan være at det ikke er god nok forsyningssikkerhet i et område eller at det ikke er tilstrekkelig kapasitet i nettet for å knytte til nye store enkeltaktører.

Behovsanalysen inneholder en beskrivelse av problemene ved dagens situasjon, forventet utvikling og konsekvenser i fravær av tiltak utover ordinært vedlikehold. Dette danner et grunnlag for å definere hva det viktigste behovet er, noe som ofte kalles det prosjektutløsende behovet.

I beskrivelsen av dagens situasjon bør de viktigste problemene ved dagens driftssituasjon beskrives, eksempelvis nettanleggenes levetid og manglende kapasitet for å tilknytte nye produsenter eller forbrukere.

I vurderingen av fremtidig utvikling bør det vurderes hvordan forventede endringer i eksempelvis kraftforbruk, kraftproduksjon, relevant regelverk, alder og tilstand på nettanlegg vil påvirke problemet og behov for tiltak i nettet.

Til slutt bør behovsanalysen beskrive konsekvensene dersom problemet ikke blir løst, både i dagens situasjon og framover. Det å beskrive konsekvenser i fravær av tiltak utover normalt vedlikehold gjør det normalt enklere å utforme nullalternativet senere i analysen.

Mulighetsstudie

I mulighetsstudien skal det vurderes hvordan problemet i behovsanalysen kan løses helt eller delvis. Mulighetsstudien er sentral i den samfunnsøkonomiske analysen fordi store og viktige valg blir tatt tidlig i prosjektløpet. Det er viktig å tenke bredt nok i denne fasen av analysen. Mangelfulle vurderinger av mulighetene i tidlig fase kan gi endringer senere i prosessen, som kan føre til store forsinkelser og økte kostnader.

I mulighetsstudien bør mål, relevante rammebetingelser og mulige tiltak beskrives. Det kan også være hensiktsmessig å gjennomføre en grovanalyse for å forkaste åpenbart dårligere alternativer.

Målene for et tiltak består av både samfunns- og effektmål. Hensikten med å etablere slike mål er å tydeliggjøre det overordnede formålet med å gjøre tiltak. For nettiltak vil det som regel være en tett sammenheng mellom det utløsende behovet og de relevante målene for tiltaket. Dersom behovsanalysen er grundig nok, kan arbeidet med å formulere mål skaleres ned.

Rammebetingelser er vanligvis knyttet til regelverk og såkalte prinsipielle spørsmål som hensynet til urfolksrettigheter. Slike rammebetingelser er viktig å identifisere tidlig i analysen, fordi de kan påvirke utformingen tiltak og avgrense hvilke tiltak som er aktuelle.

Deretter bør alle mulige relevante tiltak beskrives, og sentrale egenskaper bør vurderes på et overordnet nivå. Et tiltak er i denne sammenhengen det som helt eller delvis vil løse det prosjektutløsende behovet og de etablerte målene. En viktig del av arbeidet med å beskrive mulige tiltak er å definere nullalternativet, som er en videreføring av dagens situasjon og referansen som de øvrige identifiserte tiltakene skal sammenlignes med.

Avslutningsvis kan det gjennomføres en grovanalyse av de ulike tiltakene for å avgjøre hvilke av dem som skal være med videre til alternativanalysen. Dette innebærer først å forkaste løsningene som opplagt er mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme enn andre. Det bør likevel beskrives hvorfor løsninger velges bort.

Alternativanalyse

Alternativanalysen går nærmere inn på de ulike tiltakene som er tatt med videre fra mulighetsstudien. De relevante nytte- og kostnadsvirkningene for hvert tiltak skal vurderes, inkludert en beskrivelse av hvilke forutsetninger som er gjort. Alternativanalysen bør videre inneholde en vurdering av sentrale usikkerhetsmomenter som kan ha påvirkning på resultatet av analysen. Til slutt skal tiltakene sammenstilles i en oversiktlig tabell og rangeres ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Nullalternativet skal alltid inkluderes i sammenstillingen, og brukes som referanse for de øvrige tiltakene.

Kostnads- og nyttevirkninger kan både være prissatte og ikke-prissatte. De vanligste virkningene som vurderes i samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak er listet under, og forklares nærmere her.

• Investeringskostnader
• Drift- og vedlikeholdskostnader
• Forsyningssikkerhet/avbruddskostnader
• Overføringstap
• Verdi av ny kraftproduksjon
• Verdi av nytt forbruk
• Verdien av fleksibilitet (realopsjoner)
• Areal- og miljøvirkninger
• Restverdi
• Flaskehalskostnader
• System- og balansekostnader

Det varierer fra sak til sak hvilke virkninger som er relevante, men investeringskostnader og nyttevirkningen som følger av å løse behovet vil alltid være sentrale. Det bør brukes mest tid og ressurser på å vurdere de største og mest sentrale virkningene.

Beregning av nytte- og kostnadsvirkninger bygger på en rekke forutsetninger. For å sikre konsistens og sammenlignbarhet på tvers av analyser, er det derfor viktig å ta utgangspunkt i noen grunnleggende forutsetninger når de prissatte virkningene av nettiltak skal vurderes. Dette er forklart nærmere her, men kulepunktene nedenfor oppsummerer de viktigste. Alternativanalysen bør inneholde en oversiktlig tabell innledningsvis som viser hvilke forutsetninger som er lagt til grunn.

• Nåverdimetoden skal brukes for å beregne virkningens størrelse over analyseperioden. Nåverdiår settes som hovedregel til det året analysen gjennomføres.
• Forventningsverdier for virkningen skal legges til grunn.
• Analyseperiode og levetid: 40 år fra idriftsettelse, i tillegg til planleggings- og gjennomføringsfase. Kan tilpasses tiltakets levetid.
• Kalkulasjonsrente: 4 prosent for nettiltak.
• Priser skal som hovedregel holdes reelt uendret i analysen, og alle verdier prisjusteres til året analysen gjennomføres (dagens kroneverdi). Dette innebærer at påslag for generell prisøkning utover i analyseperioden normalt ikke skal inkluderes.
• Allerede påløpte kostnader (sunk costs) skal ikke inkluderes i analysen.
• Skatter, avgifter (og byggelånsrenter) skal som hovedregel ikke inkluderes.
• Virkninger utenfor Norge skal som hovedregel ikke tas med.
• Virkninger av utløsende investeringer hos andre selskaper bør tas med.

Ikke-prissatte virkninger vurderes i hovedsak kvalitativt og baserer seg i stor grad på faglige skjønnsmessige vurderinger. En verdimatrise kan benyttes for å oppsummere og fremstille anslaget på den samfunnsøkonomiske verdien. Bruk av verdimatrisen vil sikre en mer systematisk tilnærming for å synliggjøre og beskrive de ikke-prissatte virkningene i analysen og på tvers av ulike analyser.

Verdsetting av prissatte og ikke-prissatte virkninger bygger på et sett av usikre forutsetninger som kan ha stor innvirkning på resultatet av analysen. Det kan også være stor usikkerhet knyttet til behovet for å gjøre tiltak. Det er derfor viktig å synliggjøre usikkerhetene og vise hvordan disse kan håndteres. Vurderingen av usikkerhet består normalt av tre deler:

• Kartlegge og rangere usikkerhetsfaktorene
• Vurdere usikkerhetenes betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten
• Vurdere risikoreduserende aktiviteter

Vurderingen av usikkerhet kan avdekke at flere faktorer er usikre og har avgjørende betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten og rangeringen av tiltakene. I slike tilfeller kan det være en fordel å tilpasse og justere tiltakene underveis i prosjektet når ny informasjon blir tilgjengelig. Vurdering av usikkerhet kan derfor gi opphav til å identifisere verdifull fleksibilitet i prosjektet (realopsjoner).

Til slutt skal tiltakene sammenstilles og rangeres. Basert på dette skal det være mulig å anbefale alternativ. Den endelige vurderingen av tiltakene, inkludert nullalternativet, bør settes inn i en oversiktlig tabell der hovedresultatene fra analysen vises.

Forutsetninger for gjennomføring

I steget forutsetninger for gjennomføring skal sentrale vilkår for lønnsomhet og rangering synliggjøres og sentrale milepæler beskrives.

Større tiltak i nettet har ofte lange ledetider, og ny informasjon som kan påvirke tiltakets lønnsomhet kan derfor dukke opp underveis. Det er derfor nyttig at analysen synliggjør sentrale forutsetninger og vilkår som må oppfylles for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt. I den forbindelse kan det være nyttig å beskrive sentrale milepæler som viser hva som skal være avklart til hvilket tidspunkt i prosjektet.

Eventuelle tilleggsanalyser

Videre bør fordelings- og netto ringvirkninger vurderes ved behov i en tilleggsanalyse. Fordelingsvirkninger handler om hvordan kostnader og nyttevirkninger fordeler seg mellom grupper i samfunnet. Netto ringvirkninger er ringvirkninger som har en netto samfunnsøkonomisk verdi, eksempelvis på arbeidsmarkedet. Slike virkninger skal ikke påvirke rangeringen og anbefalingen av tiltak i den samfunnsøkonomiske analysen, men kan likevel være relevant å belyse for interessenter og beslutningstakere som en del av det samlede beslutningsgrunnlaget.

Arbeidsprosessen over beskriver hvordan en full samfunnsøkonomisk analyse bør gjennomføres. Samtidig er det stor variasjon i typer nettiltak, noe som gir behov for å tilpasse omfanget av analysen. Det grunnleggende prinsippet for tilpasning er at analysen skal være så grundig som nødvendig.

Som et minimum bør følgende spørsmål bli besvart i analysen:

• Hva er behovet og omfanget av dette?
• Hvilke tiltak kan løse behovet?
• Hva er fordeler og ulemper med de ulike tiltakene?
• Hva er anbefalt tiltak og hvorfor?
• Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Det er vanskelig å gi klare regler for hvor omfattende en analyse bør være. Dette må vurderes skjønnsmessig for den enkelte analyse og vil avhenge av flere kriterier, eksempelvis størrelse på nettanleggene, størrelse på virkningene, tidspunkt i prosjektforløpet, grad av usikkerhet, tid til rådighet, grad av irreversibilitet og prinsipielle spørsmål. Figuren under kan benyttes som utgangspunkt for å vurdere omfanget av analysen.

Det er også mulig å skalere ned omfanget til behovsanalysen, mulighetsstudien og alternativanalysen i ulike tilfeller. Generelt vil en god jobb med å konkretisere behovet, sammen med tidlig sammenstilling og siling av alternativer i mulighetsstudien, gi en enklere og mer oversiktlig analyse.