Samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak: Nullalternativet

Nullalternativet er det alternativet som de øvrige identifiserte alternativene skal sammenlignes med i den samfunnsøkonomiske analysen. Det skal som hovedregel oppfylle vedtatte lover og regler i analyseperioden, og skal ikke ta hensyn til mulige framtidige endringer i lover og regler. Nullalternativet skal utformes slik at det inkluderer kostnader for nødvendig vedlikehold og et minimum av reinvesteringer som er nødvendig for å videreføre funksjonene til dagens nettanlegg.

Selv om nullalternativet ikke nødvendigvis vil ha noe å si for den interne rangeringen av alternativene i analysen, vil det være nødvendig for å synliggjøre virkninger av å gjøre tiltak og belyse om alternativene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Nullalternativet fungerer også som en referanse for de øvrige alternativene, som er mer ryddig enn om alle alternativer og virkninger sammenlignes på tvers av hverandre. Utformingen av nullalternativet kan også gjøres mer overordnet enn de andre alternativene. Det kan utformes med mindre ressursbruk, og trenger ikke å innebære full prosjektering.

Nullalternativet er referansen som de øvrige alternativene skal sammenlignes med

Nullalternativet skal synliggjøre de forventede samfunnsøkonomiske konsekvensene i fravær av større tiltak, og er sammenligningsgrunnlaget for å beskrive virkningene av tiltakene som utredes. Utformingen av nullalternativet har derfor avgjørende betydning for hvor lønnsomt et tiltak vil fremstå. Det er derfor viktig å bruke tilstrekkelig tid på å utforme nullalternativet og synliggjøre valgene som er gjort og hvordan man har tenkt.

Utforming av nullalternativet

Nullalternativet skal som hovedregel oppfylle vedtatte lover og regler, slik at det blir et reelt og valgbart alternativ. Det skal ikke ta hensyn til mulige framtidige endringer i lover og regler. Nullalternativet skal være et kostnadseffektivt minimumsalternativ, men innebærer ikke nødvendigvis fravær av tiltak.

Nullalternativet bør utformes med utgangspunkt i følgende prinsipper og steg:

Ta utgangspunkt i dagens nettsituasjon
Inkluder kostnader til vedtatte tiltak som er under gjennomføring
Inkluder kostnader til nødvendig drift- og vedlikehold av nettanleggene gjennom analyseperioden
Inkluder kostnader til det minimum av utskiftninger/reinvesteringer som er nødvendig for å videreføre funksjonene til dagens nettanlegg på den mest kostnadseffektive måten i analyseperioden

Hvis dagens anlegg har lang restlevetid, blir det kun små tiltakskostnader i nullalternativet. Hvis restlevetiden derimot er kort, kan dette bety større kostnader til reinvesteringer. Reinvesteringene som legges til grunn bør være så tett opp til dagens anlegg som mulig når det gjelder kapasitet og funksjoner, og bør begrunnes i tilstandsvurderinger og anleggenes restlevetid.

Hvor dårlig en situasjon kan være i nullalternativet, men fortsatt være ansett som forsvarlig og realistisk, vil være en skjønnsmessig vurdering. Det bør imidlertid tillates at situasjonen kan bli vesentlig dårligere enn i dag, så lenge den viser forventet utvikling uten større tiltak. Selv om nullalternativet innebærer en forsvarlig videreføring, kan for eksempel avbruddskostnader likevel øke gjennom analyseperioden.

I visse situasjoner er det ikke et realistisk nullalternativ å la være å reinvestere store deler av anlegget gjennom hele analyseperioden. Det er også visse forpliktelser knyttet til å ha et anlegg i driftssikker stand. Nullalternativet vil da som regel innebære å drifte anlegget så lenge som mulig med levetidsforlengende tiltak, som kan være nødvendig vedlikehold og delutskiftinger, før de reinvesteringene av dagens anlegg som er nødvendig for å oppfylle lover og regler, gjennomføres.

I praksis vil det være utfordrende å vurdere når det ikke lenger er forsvarlig å kun gjennomføre levetidsforlengende tiltak for å drifte anleggene. Vurderingene vil være basert på faglig skjønn og antakelser om framtiden. Det er derfor viktig at vurderingene som er lagt til grunn for tidspunktet for når eventuelle reinvesteringer av dagens anlegg gjennomføres blir synliggjort. Selskapsinterne retningslinjer om utforming av anlegg skal som hovedregel ikke ha tilbakevirkende kraft og påvirke behovet for reinvestering i nettanlegget. Eksempelvis skal det ikke legges grunn at det er behov for å reinvestere et T-avgreiningsanlegg med en ny koblingsstasjon dersom dette utelukkende skyldes at T-avgreiningsanlegg ikke er i henhold til interne retningslinjer.

Nullalternativer bør utarbeides som en del av mulighetsstudien

Nullalternativet bør utarbeides som en del av mulighetsstudien. Det er først på dette tidspunktet i analysen at man har kjennskap til både behov og relevante rammebetingelser som er viktige i utformingen av nullalternativet. Hvis for mye gjøres i behovsanalysen, er en risiko at noe av arbeidet kan vise seg å være bortkastet.

Utfordringer i lys av tilknytningsplikt og hva som er driftsmessig forsvarlig

Nullalternativet kan i noen situasjoner være vanskelig å utforme på en måte som gjør det valgbart i praksis. En viktig årsak er alle rammebetingelsene nettselskapene må forholde seg til.

En vanlig utfordring er tilknytningsplikten og prinsipper for driftsmessig forsvarlig nettilknytning. Ved vekst i forbruk over tid, kan grensen for hva som anses som driftsmessig forsvarlig nettkapasitet etter hvert bli brutt, eller stå i fare for å bli brutt, i fravær av tiltak som øker kapasiteten i nettet. Dette kan både skje gjennom generell forbruksvekst eller større tilknytninger av nytt forbruk. I nullalternativet vil nettselskapet da kunne bryte en sentral rammebetingelse, at det skal være driftsmessig forsvarlig å knytte til nytt forbruk. Samtidig vil nettselskapet bryte tilknytningsplikten om de ikke tillater at nytt forbruk knytter seg til nettet.

Nullalternativet bør likevel kun ta utgangspunkt i å løse behov som skyldes svekket tilstand over tid, og dermed kun inkludere kostnader til nødvendig vedlikehold og et minimum av reinvesteringer for å videreføre funksjonene til dagens anlegg. Det betyr at større tiltak i nettet for å tilknytte nytt forbruk ikke skal inkluderes som en del av nullalternativet. Dersom nullalternativet kommer i brudd med prinsipper for driftsmessig forsvarlig nettilknytning og/eller tilknytningsplikten, vil det få karakter av å være et teoretisk nullalternativ siden det ikke oppfyller hovedregelen om at nullalternativet skal oppfylle vedtatte lover og regler og være reelt og valgbart. Her er det mange som vil oppleve en logisk brist, siden nullalternativet ikke lenger virker særlig realistisk eller valgbart, og at det blir feil uansett hvordan en utformer det. Det er da viktig å tenke på hvorfor man egentlig gjennomfører den samfunnsøkonomiske analysen.

Formålet med den samfunnsøkonomiske analysen er å synliggjøre, for beslutningstakere og interessenter, utfordringer med dagens nett og hvorfor det kan være rasjonelt å gjennomføre tiltak utover det som blir gjort i nullalternativet. Med et nullalternativ som ikke innebærer større kapasitetsøkende tiltak for å knytte til nytt forbruk, kommer gevinstene av å gjennomføre tiltak tydeligere fram i analysen, eksempelvis i form av reduksjon i avbruddskostnader eller gjennom å belyse hvilken ny næringsutvikling som er avhengig av tiltaket. Nullalternativ utformes derfor på denne måten for analyseformål, og innebærer ikke at nettselskapet faktisk skal tilknytte forbruk som de mener ikke er driftsmessig forsvarlig eller søke fritak fra tilknytningsplikten.

Nettselskapet kan eventuelt, i tillegg til nullalternativet, også utforme et annet alternativ som innebærer et minimum av kapasitetsøkende tiltak for å tilknytte nytt forbruk. Nullalternativet er uansett det som skal være referansen som øvrige alternativer skal sammenlignes med.

Eksempel på utforming av nullalternativet og øvrige alternativer

En transformatorstasjon har ikke tilstrekkelig kapasitet til å knytte til nytt forbruk, siden dagens transformator allerede er tungt belastet store deler av året. I tillegg er det utført tilstandsvurderinger av stasjonen som tilsier et framtidig behov for større reinvesteringer om ca. 10 år for å videreføre dagens funksjoner. Nettselskapet skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse og opplever det som utfordrende å utforme et nullalternativ i mulighetsstudien. Som minimum anbefaler vi at alternativene vist i figuren under blir utformet.

I dette eksempelet vil flere oppfatte nullalternativet som noe teoretisk i lys av tilknytningsplikten og hva som er driftsmessig forsvarlig. Utformingen blir gjort på denne måten for å synliggjøre kostnader og nytte av å knytte til nytt forbruk.

Alternativ 1 vil oppfattes som mer realistisk, og vil som regel være det mest kostnadseffektive alternativet for å løse begge behov. Alternativ 2 kan være aktuelt om det er samordningsgevinster i å løse både behovet for økt kapasitet og reinvestering på samme tid gjennom et større tiltak. Dette kan være tilfellet hvis tiltaket for økt kapasitet uansett ikke kommer på plass før om flere år, og innebærer store investeringer som går tapt når stasjonen skal reinvesteres.

Videre bør det også vurderes om reinvestering skal gjennomføres på dagens stasjon eller om det er mer rasjonelt med ny stasjon på et nytt sted.

Hvis nullalternativet utformes uten nettiltak for å øke kapasiteten, og nytt forbruk ikke kan knyttes til, er neste spørsmål hvordan nyttevirkningen av å gjennomføre alternative tiltak med kapasitetsøkning kan beregnes. Nytt forbruk kan verdsettes på ulike måter som nevnt under, og blir forklart nærmere på egen side.

Behandle verdien av nytt forbruk som en ikke-prissatt virkning.
Verdsette nytt forbruk basert på tilgjengelig selskapsinformasjon.
Beregne avbruddskostnader for alminnelig forsyning på bakgrunn av forventet forbruksvekst.