Hva er organisatoriske sikringstiltak?
Når kan organisatoriske sikringstiltak brukes?
Hvilke muligheter dere har til å bruke organisatoriske sikringstiltak, avhenger blant annet av hva dere skal sikre mot. Er det oversvømmelse fra flom eller stormflo, eller er det sørpe- eller snøskred? Mulighetene for å sikre mot flom og stormflo er adskillig større enn for sikring mot skred. Det er likevel ikke fritt fram å velge organisatorisk sikringstiltak framfor permanent sikring på noen av områdene. Vilkårene er strenge.
Hva mener vi med organisatoriske sikringstiltak?
Med organisatoriske sikringstiltak mener vi sikringstiltak som må aktiveres for å oppnå sin funksjon, og som også har en fysisk og permanent del. Organisatoriske sikringstiltak skal planlegges, prosjekteres og utføres på tilsvarende måte som permanente sikringstiltak.
Aktiveringen kan for eksempel bestå i å montere mobile elementer på toppen av en basissikring, slik videoen nedenfor viser. Det kan også være å lukke en flomport manuelt eller automatisk, for eksempel ved hjelp av en mekanisk løsning eller basert på oppdrift fra den økende vannstanden.
Den digitale veilederen sikringshåndboka konkretiserer ulike typer løsninger fra å planlegge sikring til ferdigstilt tiltak.
Aktivering av et organisatorisk sikringstiltak langs Tokkeåi i Tokke kommune, Telemark. (Video: Martin Jespersen, NVE)
Tiltakene som dekkes av veilederen, må ikke forveksles med midlertidige akutte beredskaps- og krisetiltak, som bruk av mobile flomvegger uten fast forankring eller fundament, bruk av midlertidige flomvoller, bruk av sandsekker og vannpølser, eller flytting av verdier og evakuering. Slike tiltak har til hensikt å begrense skadene ved en flom-, stormflo- eller skredhendelse, ikke å forhindre skade opp til et gitt nivå. Ofte er det derfor usikkert hvilken effekt de vil ha. Selv om tiltakene er å betrakte som organisatoriske, oppfyller de ikke sikkerhetskravene for nye byggverk i TEK17 (se § 7-2 og § 7-3). De er derfor ikke omtalt som aktuelle tiltak i denne veilederen.
Noen typer permanente sikringstiltak krever jevnlig oppfølging for å opprettholde funksjonen sin over tid. Et massebasseng må for eksempel tømmes for avsatte masser, og et slitt eller skadet steinsprangnett må utbedres. Slik oppfølging regnes som en del av driften av det permanente tiltaket og er derfor ikke omfattet av veilederen. Les mer om denne typen driftsoppgaver i sikringshåndboka.
Hvorfor er ikke bruk av midlertidige akutte beredskaps- og krisetiltak godt nok, og hvorfor oppfyller ikke slike tiltak kravene til sikkerhet for nye byggverk?
Det er alltid usikkert hvor mye midlertidige akutte beredskaps- og krisetiltak tåler før de løsner eller kollapser, eller før vannet trenger gjennom, for eksempel når det stiger raskt eller renner med stor kraft. I tillegg kan det være en viss risiko for at man ikke har kontroll på håndteringen av overvann og lekkasjer i grunnen. I et område som sikres med et flomvern, kan vannet dermed stige raskere enn det ville gjort uten flomvernet. Denne typen utfordringer må tas i betraktning ved prosjektering av både permanente og organisatoriske sikringstiltak.
Å evakuere mennesker i en flom- eller skredsituasjon er også et beredskaps- og krisetiltak – og en sikrere løsning enn et sikringstiltak med tanke på å redusere faren for liv og helse. Men løsningen bidrar ikke til å forhindre materielle skader, og dermed oppfyller den ikke kravene til sikkerhet for nye byggverk i TEK17 kapittel 7. Selv om man forbereder seg godt og greier å berge unna store verdier, vil det oppstå skader på bygg og infrastruktur. Folk som blir rammet av flom eller skred, og som må evakuere gjentatte ganger, opplever det ofte som en stor belastning. Dersom de erfarer at beredskapstiltakene ikke er gode nok, kan de også frykte for liv og helse.
Hva er formålet med organisatoriske sikringstiltak?
Formålet med organisatoriske sikringstiltak er blant annet
- å gi flere muligheter og økt fleksibilitet til å utnytte eller videreutvikle et område som er utsatt for naturpåkjenninger
- å tilby samme grad av sikkerhet som et permanent sikringstiltak som er vurdert, men med færre ulemper enn det permanente tiltaket
Sikringstiltak med organisatoriske deler er allerede i bruk flere steder i landet og fungerer godt. Fram til 1. oktober 2026 har organisatoriske tiltak bare vært tillatt for sikring av eksisterende bebyggelse. De nye bestemmelsene åpner for å bruke slike sikringstiltak også ved ny utbygging. Det blir også tillatt for alle andre typer tiltak i plan- og bygningsloven, for eksempel hovedombygging, vesentlig reparasjon og bruksendring (plan- og bygningsloven § 20-1, jf. § 1-6).
Ulemper som kan oppstå ved bruk av et permanent sikringstiltak, er for eksempel redusert trivsel for innbyggerne fordi de mister tilgang til rekreasjonsområder eller utsikt til vann, som vist i figurene nedenfor. Andre ulemper kan være høye kostnader for kommunen som følge av at veier må legges om fordi de kommer i konflikt med tiltaket og det ikke er mulig å legge til rette for avbøtende tiltak som sikrer universell utforming (f.eks. ramper over flomvern).
Når passer det å bruke organisatoriske sikringstiltak framfor permanente?
TEK17 § 7-2 og § 7-3 lister opp kravene som må være oppfylt for å oppnå tilfredsstillende sikkerhet for nye byggverk i flom- og skredutsatte områder. Flere kommuner opplever det som vanskelig å oppfylle disse kravene ved hjelp av permanent sikring alene. Summen av utfordringer gjør dessuten at flere kommuner kvier seg for å sette i gang med sikringstiltak. I slike tilfeller kan organisatoriske sikringstiltak være en mulig løsning, ettersom de kan begrense eller fjerne flere av ulempene ved permanente sikringstiltak. Det er allikevel verdt å merke seg at bruk av organisatoriske sikringstiltak i praksis krever mer organisatoriske ressurser fra kommunen. Hvorvidt organisatoriske sikringstiltak passer bedre enn permanente, må vurderes konkret i hvert tilfelle.
I feltene nedenfor finner du eksempler på ulemper ved permanente sikringstiltak som kan reduseres eller unngås med organisatoriske sikringstiltak.
Ulemper ved sikring mot flom
Nye byggverk der det kan oppholde seg personer, må minst kunne tåle en 200-årsflom. Samme krav gjelder ved bruksendring av eksisterende byggverk. Ved planer om ny utbygging er det fornuftig å velge arealer utenfor flomsonen når det er mulig. Utfordringene oppstår når det ikke finnes egnede arealer utenfor sonen, eller når det er ønskelig å fortette eksisterende bebyggelse.
Det er tillatt å ta i bruk permanent sikring for å utvikle arealer innenfor flomsonen. Permanent sikring kan imidlertid være krevende å få til dersom den eneste muligheten er å etablere kostbare eller inngripende tiltak som vil være negative for vassdrags- eller bomiljøet.
Klimaendringer vil føre til økende flommer i en rekke vassdrag, noe som igjen vil føre til mer omfattende sikringstiltak med tilsvarende økte konsekvenser. I bomiljøer langs vassdrag, utgjør utsikt og tilgang til vassdrag og rekreasjonsområder viktige verdier. Det samme gjelder for kulturmiljøer og utsikt til eller tilgang til kulturminner. Høye flomvoller eller flommurer reduserer disse verdiene.
Ulemper ved sikring mot stormflo
Kravene til sikkerhet mot stormflo er de samme som for flom, derfor er også mange av utfordringene de samme. Permanent sikring mot stormflo kan i mange tilfeller være like kostbart og inngripende som sikring mot flom. Havnivået stiger som følge av klimaendringene, og høye vannstander vil derfor inntreffe oftere og trenge lenger inn over land enn i dag. Tettsteder og byer som ligger eksponert mot havet, blir mer utsatt for oversvømmelser fra stormflo når havnivået stiger. Det er særlig utfordrende i tett og historisk bebyggelse. Her kan permanente sikringstiltak, som gjerne er arealkrevende eller skaper høye barrierer, være lite ønskelige eller i praksis umulige å gjennomføre.
Ulemper ved sikring mot skred
Kravene til sikkerhet mot skred skaper utfordringer for kommuner som ønsker å etablere eller videreutvikle rekreasjonstilbud som er viktige for innbyggernes trivsel og turistnæringen, slik som turstier, sherpatrapper og oppstillingsplasser for bobiler. Å sikre skredområdene permanent kan være tilnærmet umulig å få til rent teknisk, eller det kan være så krevende og kostbart at det ikke er realistisk å gjennomføre.
Sikring gjennom en kombinasjon av organisatoriske og permanente elementer
Et av formålene med et organisatoriske sikringstiltak er å tilby samme grad av sikkerhet som et permanent sikringstiltak, men uten alle ulempene som følger med det permanente tiltaket. En god kombinasjonsløsning kan være å etablere en permanent flommur som er dimensjonert for minimum en 50-årsflom, og som ikke hindrer utsikten vesentlig, kombinert med en mobil del på toppen som ikke er montert til daglig. Ved fare for flom monteres den mobile delen, slik at flomvernet sikrer mot dimensjonerende flom. Den mobile delen kan for eksempel bestå av lette bjelkestengsler av aluminium som er enkle å montere i tilrettelagte nisjer.
En annen kombinasjonsløsning er en flommur med en port som står åpen til vanlig, men som lukkes, enten manuelt eller automatisk, når det er fare for flom. Figuren nedenfor viser en slik løsning. Den viser også et organisatorisk sikringstiltak mot stormflo, med en permanent del som fungerer som forankring for de organisatoriske elementene.
Mulige løsninger for å bedre det visuelle uttrykket
I noen tilfeller kan det være aktuelt å la deler av den permanente flommuren bestå av fastmonterte glassvegger for å oppnå et mer estetisk uttrykk, slippe inn mest mulig lys eller gi bedre utsikt. En slik løsning vil fortsatt være et permanent sikringstiltak og vil i noen tilfeller kunne erstatte behovet for organisatoriske sikringstiltak. Bruk av glass må imidlertid vurderes ut fra et kost-nytte-perspektiv, ettersom glass gjerne øker både investerings- og vedlikeholdskostnadene. Et annet alternativ for å bedre det visuelle uttrykket kan være å skjule muren bak beplantning, busker og trær.
Hvilke forutsetninger må være på plass?
Før dere kan velge en organisatorisk løsning, må dere ha utredet bruk av permanent sikring. Det må komme tydelig fram av utredningen at et organisatorisk sikringstiltak vil være et bedre alternativ. I tillegg må det være dokumentert at tiltaket vil oppfylle de samme sikkerhetskravene for nye byggverk som et permanent sikringstiltak ville gjort. For at det organisatoriske sikringstiltaket skal oppfylle kravene til sikkerhet mot flom, stormflo, snø- og sørpeskred, må også en rekke andre vilkår være oppfylt. Se tema 2 om vilkår.
Hva er grunnprinsippene i et organisatorisk sikringstiltak?
Et permanent sikringstiltak er alltid aktivt og klart til å beskytte mot hendelsen det er dimensjonert for. Et organisatorisk sikringstiltak må klargjøres, aktiveres og kontrolleres før det beskytter mot hendelsen. Til sammen kaller vi dette for iverksettingen av det organisatoriske sikringstiltaket. Iverksettingen består av følgende faser: triggerutløsning, reaksjon, mobilisering, aktivering og kontroll. Hvordan alt henger sammen, er vist i figuren nedenfor og forklart i de neste avsnittene.
Triggerutløsning
Det må finnes én eller flere triggere som sørger for at en potensiell fare blir oppdaget. En trigger kan for eksempel være måleinstrumenter eller sensorer som utløses når vannføringen eller vannstanden i et vassdrag når et bestemt nivå. Stedspesifikke varsler kan også fungere som triggere – når aktsomhetsnivåer er knyttet til konkrete tiltak i beredskapsplanen. Naturfarevarsler fra Meteorologisk institutt og NVE i kombinasjon med nedbør- eller vannstandsmålinger, er andre eksempler på aktuelle triggere, i den forstand at de gjør mottakeren oppmerksom på forhold som kan utvikle seg til en fare. Mottakeren må da følge situasjonen nøye og bruke erfaringer fra tidligere værhendelser med tilsvarende mønster til å gjøre nødvendige forberedelser. Det gir bedre forutsetninger for å reagere raskt dersom situasjonen eskalerer og flere triggere utløses.
Vær oppmerksom på at varslene fra Meteorologisk institutt og NVE er regionale varsler som er basert på et begrenset antall observasjoner og værprognoser. Forholdene kan være komplekse og spesielt på lokal skala avvike fra det som er varslet.
En trigger kan også være en forhåndsdefinert dato, typisk ved sesongstenging i forbindelse med snø- eller sørpeskred. Triggere for organisatoriske sikringstiltak mot stormflo må primært baseres på vannstandsvarsler.
Reaksjon
En utløst trigger krever en form for reaksjon. Først må informasjon fra triggeren tas imot, valideres og vurderes. Deretter må nødvendige ressurser varsles og mobiliseres. En trigger kan også sende signaler direkte til en automatisk løsning.
Mobilisering
Reaksjonen går over til mobilisering. Mobiliseringen kan blant annet innebære å sette personell i standby eller å be personell om å møte opp på et angitt oppmøtested for å forberede eller starte aktiveringen.
Eksempler på forberedelser kan være å rekvirere nødvendig utstyr, for eksempel kjøretøy som til daglig benyttes til andre formål. Andre forberedelser kan være å sende noen ut for å kontrollere at det ikke finnes potensielle hindringer for å aktivere tiltaket, som stengte veier eller noe som kan hindre en mekanisk eller flottørbasert flomport i å lukke seg automatisk.
Aktivering
Aktiveringen er det som sørger for at sikringstiltaket oppnår sin funksjon. Aktiveringen kan gå ut på å hente utstyr fra lager og montere den delen av sikringstiltaket som vanligvis er demontert, for eksempel bjelkestengsler. Aktiveringen kan også gå ut på å stenge en flomport eller bom manuelt eller automatisk.
Kontroll
Kontrollen er siste del av iverksettingsprosessen og går ut på å foreta en rutinemessig sjekk av at alle deler er korrekt montert, og at tiltaket fungerer slik det skal.
Iverksettingstid
Tiden fra en trigger blir utløst, til et tiltak er fullt aktivert og kontrollert, kaller vi iverksettingstiden. Den må være kortere enn varslingstiden – altså tiden som er tilgjengelig fra triggeren utløses, til faren kan nå det organisatoriske sikringstiltaket. Det kan for eksempel være tiden det tar før vannstanden når toppen av basissikringen, eller tiden som trengs for å stenge tilgang til et skredutsatt område. Automatiske løsninger har vanligvis kortere iverksettingstid enn løsninger som skal monteres manuelt.
Beredskapsplan for tiltaket
Det skal finnes en beredskapsplan for tiltaket som beskriver prosedyrene for hele iverksettingsprosessen. I tillegg skal beredskapsplanen inneholde en detaljert innsatsplan med rutiner og prosedyrer for selve aktiveringen.
Beredskapsplanen skal også inneholde en plan for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) av tiltaket. FDV-planen igjen, skal beskrive rutiner for regelmessige tester og øvelser. Se steget Beredskapsplan for sikringstiltaket for utfyllende informasjon om tiltakets beredskapsplan.
Hva skiller organisatoriske sikringstiltak mot flom og stormflo fra organisatoriske skredsikringstiltak?
Organisatoriske sikringstiltak mot flom og stormflo i TEK17 § 7-2 reduserer faren for flomskader i bebyggelse og dermed også faren for personskader relatert til byggverk.
Organisatoriske sikringstiltak mot skred i TEK17 § 7-3 kan bare redusere eller eliminere faren for personskader og er derfor bare egnet for noen typer byggverk (anlegg og rekreasjonstilbud) der skred ikke kan gi materielle skader av betydning. De fleste organisatoriske skredsikringstiltak oppfyller dermed ikke sikkerhetskravene for nye byggverk i TEK17, men kan likevel være egnet til å forbedre sikkerheten for eksisterende bebyggelse.
Eksemplene nedenfor gir mer informasjon.
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot flom og stormflo
Organisatoriske sikringstiltak mot flom og stormflo kan være tiltak som er prosjektert og bygd som en enhet, men der enkelte deler kan demonteres for så å settes opp igjen ved varsel om flom og/eller stormflo. Det kan for eksempel være et fastmontert flomvern med en port eller luke som står åpen til vanlig, men kan lukkes ved fare for flom. Stengingen kan gjøres manuelt eller automatisk, for eksempel ved hjelp av sensorer som får signal direkte fra triggeren, reagerer ved kontakt med vann eller fungerer etter flottørprinsippet (oppdrift fra vannet), som vist i figuren nedenfor. Omfanget av slike løsninger kan variere fra en enkel port i en permanent flommur til store, bevegelige barrierer som aktiveres på tvers av hele elve- eller fjordsystemer.
Automatiske løsninger krever ikke en beslutning i forkant av en hendelse, men de krever likevel aktivering. Aktiveringen består i at sikringstiltaket kommer på plass i tide, og at det kontrolleres at ingenting kan hindre eller allerede hindrer tiltaket i å fungere som det skal, for eksempel tunge gjenstander som ligger oppå en nedsenket flomport. Inntakskonstruksjoner til for eksempel flomtunneler kan også defineres som organisatoriske sikringstiltak dersom de krever aktivering for å oppnå sin funksjon.
Organisatoriske sikringstiltak er mye brukt ellers i Europa, og det kommer stadig nye, innovative løsninger som kan være aktuelle også her til lands. Eksemplene vi viser til i denne veilederen – og i sikringshåndboka – er derfor ikke uttømmende. Flere eksempler vil bli lagt inn etter hvert som vi tilegner oss ny kunnskap fra inn- og utland.
Samtidig er det viktig å være klar over at noen typer sikringstiltak er bedre egnet for norske forhold enn andre. Hvor pålitelige foreslåtte sikringstiltak er, må vurderes fra prosjekt til prosjekt. I hvert prosjekt må det innhentes historisk kunnskap om hendelser og lokale værforhold for å fange opp krevende scenarioer som kan inntreffe, selv om de er sjeldne. Det kan for eksempel gjelde områder som vanligvis er isfrie, men som har opplevd isproblematikk langt tilbake i tid.
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot skred
Per i dag er snøskred og sørpeskred de eneste skredtypene vi kan sikre mot ved hjelp av organisatoriske sikringstiltak, og da bare i begrenset grad. Årsaken er blant annet utfordringer med varsling. Der det finnes gode erfaringer med stedspesifikk varsling av snøskred, er det nærmest umulig å varsle steinsprang og svært vanskelig å varsle jordskred utover regionalt nivå. Dette gjør at restrisikoen ved sikringstiltak som baserer seg på skredvarsling, blir for høy. Det er uforutsigbart både hvor skredene faktisk vil gå, og hvordan de vil arte seg.
TEK17 § 7-3 åpner for bruk av periodisk stenging basert på stedspesifikk snøskredvarsling som et organisatorisk skredsikringstiltak. En slik løsning kan være akseptabel for anlegg som steinbrudd, massetak og skianlegg. For skianlegg kan det være aktuelt å sikre deler av det som ikke inneholder fysisk infrastruktur som kan skades, som heiser eller heishus. Dette betyr at bygninger og andre deler av anlegget, som kan få større materielle skader, må være plassert i områder med tilstrekkelig sikkerhet, være fysisk sikret eller dimensjonert slik at eventuelle skred ikke fører til betydelige materielle skader.
En annen type organisatorisk skredsikringstiltak som TEK17 § 7-3 åpner for, er vinterstenging av turstier, rasteplasser, sherpatrapper eller oppstillingsplasser for bobiler som er utsatt for snøskred eller sørpeskred. Vinterstenging er vist i figuren nedenfor. For anlegg uten bygninger, som mobile eller sesongbaserte massetak og/eller knuseverk, kan organisatoriske sikringstiltak være både fornuftige og tilstrekkelige tiltak til å ivareta sikkerheten.