Hvordan avklare om bruk av organisatoriske sikringstiltak er et reelt alternativ?

Å gå for et organisatorisk sikringstiltak innebærer å påta seg et ansvar og forpliktelser som vil gjelde i hele tiltakets levetid. Tiltaket må kunne fungere så lenge det er behov for det – det vil si så lenge det er nødvendig for å oppfylle sikkerhetskravet for byggverket eller området som skal sikres, enten dette er 50 eller 100 år. Ansvaret bortfaller først når tiltaket avvikles. Det kan for eksempel skje hvis det kommer nye og bedre permanente sikringsløsninger som kan erstatte de organisatoriske, eller hvis behovet for sikring ikke lenger er til stede.

Vi har laget sjekklister som kan være til hjelp i den innledende fasen. Tankegangen er som følger:

• Dersom alle sjekkpunktene kan kvitteres ut, er det trolig mulig å bruke organisatoriske sikringstiltak, men de må da utredes mer i detalj.
• Dersom ett eller flere av sjekkpunktene ikke kan kvitteres ut, er organisatoriske sikringstiltak trolig ikke egnet, og det er lite hensiktsmessig å utrede dem videre.

I sjekklistene viser «du» til tiltakshaveren eller den som eier tiltaket til slutt, og som er ansvarlig for riktig drift og vedlikehold.

 

Sjekkliste 1: Grunnleggende forutsetninger for sikringstiltak

• Har du god nok kunnskap om området som skal sikres mot flom eller skred, for eksempel gjennom en fareutredning?

  • For flom: Har du kunnskap om vannstander ved ulike gjentaksintervaller på det aktuelle tiltaksstedet? Slik kunnskap er nyttig i arbeidet med å utrede muligheten for organisatoriske sikringstiltak.

• Er muligheten for permanent sikring utredet, og viser utredningen at det permanente sikringstiltaket vil gi store ulemper?
• Er en offentlig myndighet villig til å påta seg ansvaret for tiltaket?

• Har du et realistisk kostnadsestimat for både investeringskostnader og kostnader til drift og vedlikehold over tid?

  • Merk: Drifts- og vedlikeholdskostnadene er vanligvis høyere for organisatoriske sikringstiltak enn for permanente.

 

Sjekkliste 2: Dersom organisatoriske sikringstiltak vurderes som aktuelle

• Har du tenkt nøye gjennom hva ansvaret vil innebære? Er du villig til å påta deg forpliktelsene på lang sikt?
  
  
  • Er du villig til å få på plass nødvendige planer og rutiner for å sikre tilgang på kvalifisert personell, regelmessig gjennomføring av øvelser, tilsyn og kontroll av tiltaket?
  • Er du villig til å få på plass nødvendige avtaler om bruk av arealer til adkomst og å opprettholde disse avtalene over tid? Er det noe som kan hindre slike avtaler?
  • Er du villig til å ekspropriere rettigheter i henhold til reguleringsplanen dersom det blir nødvendig?
  • Har du en realistisk plan for å dekke drifts- og vedlikeholdskostnader i et langtidsperspektiv?

Kun for flom og stormflo:

• Har du minst 4 timer tilgjengelig fra triggeren utløses til vannstanden når toppen av basissikringen?

Kun for skred:

• Er problemstillingen knyttet til sørpeskred og/eller snøskred?
• Er det bare begrensede materielle verdier som kan bli truffet av skred?

Når et sikringstiltak må aktiveres for å oppnå sin funksjon, er det flere forhold dere må ta hensyn til, blant annet risikoen for menneskelig eller teknisk svikt. En grunnleggende forutsetning for å kunne bruke et organisatorisk sikringstiltak mot flom er at den ansvarlige myndigheten har tilgang på kompetente og tilstrekkelige ressurser – både til å aktivere tiltaket og til å ivareta drift og vedlikehold.

Før dere beslutter å gå videre med et organisatorisk sikringstiltak, må dere derfor vurdere følgende spørsmål:

Spørsmål knyttet til aktivering av tiltaket

• Hvilke ressurser har vi tilgang på, eller vurderer vi som aktuelle, for å stå for den praktiske aktiveringen av tiltaket?
• Hvor vanskelig vil det være å forplikte disse ressursene til å bistå i en beredskapssituasjon og til å delta på opplæring og øvelser?
• Dersom vi må bruke eksterne underleverandører, for eksempel private virksomheter:
  • Er det en fare for at de ikke vil kunne greie å oppfylle sine forpliktelser på kort og lang sikt?
  • Er det en fare for "konkurrerende oppdrag" i en aktiveringssituasjon, slik at det kan oppstå store forsinkelser?

  • Er det noe vi kan gjøre for å sikre at de forplikter seg til å bistå i en beredskapssituasjon og til å delta på opplæring og øvelser?

Spørsmål knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold, FDV

• Har vi en naturlig enhet som kan påta seg ansvaret for FDV (for eksempel en driftsenhet), og har denne enheten nok kompetente ressurser?
• Hvor kan vi plassere ansvaret for overvåking? Har vi tilgang på en driftssentral med døgnkontinuerlig bemanning og teknisk kompetanse?
• Dersom vi må sette FDV ut til eksterne, for eksempel private virksomheter, er det da en fare for at de ikke vil kunne oppfylle sine forpliktelser på kort og lang sikt?

Når de nødvendige innledende vurderingene er gjort, skal personell med tilstrekkelig kompetanse og erfaring utrede videre om organisatoriske sikringstiltak kan tas i bruk i det konkrete tilfellet. Utredningen skal avklare om vilkårene i TEK17 er oppfylt, slik at forholdene ligger til rette for organisatoriske tiltak. Det må blant annet vurderes hvilke løsninger som kan være aktuelle, hva som er fordelene og ulempene med ulike alternativer, og hva de vil koste i anskaffelse, implementering, aktivering, drift og vedlikehold.

Det er tiltakshaverens ansvar å dokumentere at alle vilkår er oppfylt. Det er den offentlige myndighetens ansvar å påse at vurderingene av alle vilkår er gjennomført og dokumentert på en tilfredsstillende måte.

Når dere som ansvarlig myndighet skal ta stilling til om dere vil påta dere ansvaret for ett eller flere organisatoriske sikringstiltak, må dere vurdere resultatene fra utredningen nøye, slik at dere tar et veloverveid valg.  

Framgangsmåten for å utrede sikringstiltak er i stor grad den samme enten det er snakk om permanente eller organisatoriske sikringstiltak. De fleste organisatoriske løsninger består av en kombinasjon av organisatoriske og permanente elementer, og det er derfor naturlig at framgangsmåten er lik. Utredningsprosessen kan illustreres med følgende figur, hentet fra sikringshåndboka:

Permanente sikringstiltak skal være førstevalget. For at dere skal kunne velge organisatoriske sikringstiltak framfor permanente, må det være dokumentert at de vil gi kommunen klart større fordel enn permanente tiltak. Det er derfor naturlig å utrede muligheten for permanent sikring først, eventuelt å utrede begge typer tiltak samtidig gjennom en mulighetsstudie og et forprosjekt.

Å utrede sikringstiltak er en gjentakende prosess hvor noen analyser må utføres flere ganger. For hver runde blir det flere detaljer og færre mulige løsninger. Løsningen som er best egnet, står igjen til slutt.

I denne veilederen fokuserer vi på de delene av utredningen som skiller seg fra utredning av permanente sikringstiltak. For det som er felles, viser vi til sikringshåndboka. Avhengig av om det er organisatoriske sikringstiltak mot oversvømmelse eller skred dere skal utrede, finner dere mer informasjon under Organisatoriske sikringstiltak mot oversvømmelse eller Organisatoriske sikringstiltak mot snø- eller sørpeskred.

Som et ledd i planleggingen og prosjekteringen av organisatoriske sikringstiltak skal det lages en oversikt over potensielle risikoer og svakheter forbundet med den aktuelle løsningen. Vi anbefaler å bruke en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) som verktøy. Samme type verktøy brukes også i planlegging og prosjektering av ordinære sikringstiltak, blant annet i arbeidet med sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHA).

En ROS-analyse vil gjøre det enklere å se viktige sammenhenger og identifisere de mest kritiske punktene i løsningen, slik at dere kan redusere risikoene. Flere av stegene under planleggingen og prosjekteringen av et tiltak må gjentas underveis. Det betyr at dere også må oppdatere ROS-analysen flere ganger i løpet av prosessen.

Formålet med ROS-analysen er altså å få oversikt over alle typer risikoer dere må håndtere i forbindelse med planleggingen og prosjekteringen, slik at dere til slutt står igjen med en løsning som er robust og pålitelig, og som oppfyller kravene i TEK17. Analysen vil også synliggjøre hvor viktig det er med god planlegging og prosjektering, tydelige ansvarsforhold og god opplæring og kommunikasjon.

Analysen skal blant annet gi dere et grunnlag for å

• vurdere realistisk hvor mye personell og ressurser som er tilgjengelig
• avklare varslingsrutiner og beslutningslinjer
• identifisere organisatoriske forutsetninger for aktivering av tiltaket
• tydeliggjøre ansvarsforhold mellom involverte aktører
• sikre at opplæring, øving og kommunikasjon understøtter beregnet iverksettingstid

Dere kan også bruke resultater fra ROS-analysen som grunnlag for å vurdere hvor stor andel organisatoriske elementer tiltaket kan ha for fortsatt å kunne oppnå det påkrevde sikkerhetsnivået.

Prinsippene i NS-ISO 31000:2018 Risikostyring – Retningslinjer og metodene beskrevet i NS-ISO 31010:2019 Risikovurderingsteknikker kan med fordel legges til grunn som rammeverk for gjennomføring av ROS-prosessen.

Til den praktiske gjennomføringen av risikovurderinger kan dere også bruke NS 5814:2021 Krav til risikovurderinger.

ROS-analyse som grunnlag for tiltakets beredskapsplan og for identifisering av risikoer

En ROS-analyse er viktig som grunnlag for det organisatoriske sikringstiltakets beredskapsplan. Analysen skal fokusere på oppgavene som må løses for at tiltaket skal fungere etter hensikten, og på de tekniske og organisatoriske delene som inngår i tiltaket. Formålet er å identifisere risikoer, det vil si forhold som kan hindre eller forsinke aktiveringen av sikringstiltaket, og vurdere hvilke tiltak som kan redusere risikoene. Analysen kan også bidra til å avdekke behov for redundans, alternative løsninger eller justeringer i beredskapsplanen.

For å gjøre analysen mer oversiktlig, kan dere systematisere risikoene i ulike kategorier. Kategoriene representerer ulike perspektiver på risiko og vil i praksis ofte overlappe. En risiko kan derfor ha årsak i én kategori, men først bli synlig gjennom konsekvenser i en annen. Kategoriene nedenfor er ment som et hjelpemiddel for å strukturere vurderingene deres, ikke som en uttømmende liste eller gjensidig utelukkende inndeling.

Eksempler på relevante kategorier er 

• organisatoriske og operative risikoer 

• tekniske risikoer 

• logistikk- og forsyningsrisikoer 

• eksterne risikoer 

Andre kategoriseringer kan også være hensiktsmessige, avhengig av hvilken naturfare dere skal sikre mot, type løsning, organisering og tiltakets kompleksitet.

Organisatoriske og operative risikoer

Dette er risikoer knyttet til planlegging, organisering og gjennomføring av innsatsen når tiltaket skal aktiveres. 

Tekniske risikoer

Tekniske risikoer er knyttet til feil eller svikt i systemer, moduler eller utstyr som inngår i sikringsløsningen. 

Logistikk- og forsyningsrisikoer

Disse risikoene gjelder transport, lagring og tilgang på personell, materiell og andre ressurser som er nødvendige for å gjennomføre tiltaket. 

Eksterne risikoer

Eksterne risikoer er forhold som ligger utenfor virksomhetens direkte kontroll, men som kan påvirke muligheten til å gjennomføre tiltaket. 

Avsluttende merknad

ROS-analysen må brukes aktivt til å identifisere hvor det er behov for forbedringer i tiltakets beredskapsplan. Det kan være behov for bedre opplæring, tydeligere ansvarsfordeling, alternative transportløsninger eller tekniske forbedringer. Målet er å redusere sannsynligheten for at det organisatoriske sikringstiltaket svikter når det skal tas i bruk. 

Vurdere risiko som produkt av sannsynlighet og konsekvens

Alle identifiserte risikoer må vurderes med tanke på sannsynlighet og konsekvens. Vurderingene kan gjøres kvalitativt, for eksempel ved å benytte kategorier som lav, middels og høy.

Sannsynlighet beskriver hvor sannsynlig det er at en hendelse kan inntreffe, mens konsekvens beskriver hvilke følger en hendelse kan få for liv og helse, materielle verdier eller sikringstiltakets funksjon.

For å gjøre vurderingene mer systematiske kan dere kombinere sannsynlighet og konsekvens i en enkel risikomatrise (se eksempel nedenfor). Dette gir dere et grunnlag for å sammenligne risikoer og prioritere hvilke som skal følges opp med tiltak.

Vurderingene må baseres på realistiske forutsetninger og ta hensyn til sammenhenger mellom ulike risikoer. For eksempel kan manglende opplæring føre til feil i gjennomføringen av tiltaket, eller forsinket varsling kan føre til at tiltaket ikke aktiveres i tide.

Eksempel på en risikomatrise som hjelpemiddel for prioritering (vurderingene må tilpasses det enkelte tiltaket og lokale forhold).

Konsekvens/sannsynlighet	Lav sannsynlighet	Middels sannsynlighet	Høy sannsynlighet
Lav konsekvens	Lav risiko	Lav risiko	Middels risiko
Middels konsekvens	Lav risiko	Middels risiko	Høy risiko
Høy konsekvens	Middels risiko	Høy risiko	Høy risiko

Vurdere risikoreduserende tiltak

Neste steg i ROS-analysen er å bruke risikovurderingene til å kartlegge mulige tiltak for å minske risikoene gjennom å redusere sannsynligheten, konsekvensen eller begge deler. For at ikke analysen skal bli for komplisert og tidkrevende, kan det lønne seg å identifisere de viktigste risikoene og prioritere dem i den videre prosessen.

Noen ganger er det relativt enkelt å iverksette avbøtende tiltak, men reduksjon av én risiko kan i noen tilfeller øke eller skape en annen. Et eksempel er vinterstenging mellom faste datoer: Tiltaket oppfyller vilkårene i TEK17, men kan føre til at veien holdes stengt også etter at snøen har smeltet og det ikke lenger er fare for snøskred. Det kan bli oppfattet som unødvendig strengt og skape støy og risiko for tap av omdømme, noe som igjen kan gi utfordringer for dem som må forklare situasjonen utad. Denne risikoen kan reduseres ved at de faste datoene erstattes med periodisk stenging i kombinasjon med et stedspesifikt snøskredvarsel. Ulempen vil være økte kostnader.

Eksempler på risikoreduserende tiltak

Her er noen eksempler på risikoreduserende tiltak for henholdsvis oversvømmelse og skred (oversikten er ikke uttømmende):

Oppsummere ROS-analysen og anbefale risikoreduserende tiltak

Oppsummer ROS-analysen til slutt, gjerne i form av et skjema eller en matrise. Oppsummeringen skal inneholde en samlet oversikt over identifiserte risikoer og anbefalte tiltak for å unngå eller redusere dem.

Gjennom arbeidet med analysen og oppsummeringen får dere god oversikt over viktige sammenhenger og sårbarheter og en bedre forståelse av hvordan tiltaket vil fungere i praksis. Resultatene skal derfor brukes aktivt i utredningen av det konkrete organisatoriske sikringstiltaket, og særlig beredskapsplanen, slik at ROS-analysen blir et verktøy for å finne det mest hensiktsmessige alternativet.

Tabellen nedenfor viser et eksempel på hvordan identifiserte risikoer, vurderinger og tiltak kan oppsummeres.

Risiko	Årsak	Sannsynlighet	Konsekvens	Samlet risiko	Foreslått tiltak
Forsinket varsling	Svikt i varslingssystem	Middels	Høy	Høy	Redundante varslingskanaler
Manglende personell	Sykdom / parallelle oppgaver	Lav	Høy	Middels	Avtaler med reservepersonell
Transporthindringer	Vei stengt ved flom	Middels	Middels	Middels	Alternative transportveier
Feilmontering av moduler	Manglende opplæring	Lav	Høy	Middels	Øvelser og opplæring
Ekstrem hendelse > dimensjonering	Uvanlig stor flom	Lav	Høy	Middels	Beredskap for evakuering

 

I mer omfattende analyser kan det også være aktuelt å vurdere hvordan tiltakene påvirker den samlede risikoen (gjenværende risiko etter tiltak).

Restrisikoen er den risikoen som gjenstår selv etter at sikringstiltak er etablert. Den kan aldri elimineres fullstendig og er derfor noe samfunnet må akseptere til en viss grad.

For permanente sikringstiltak er restrisikoen i hovedsak knyttet til sannsynligheten for hendelser som er større eller mer alvorlige enn det tiltakene er dimensjonert for – forutsatt at tiltakene er korrekt prosjektert, utført og vedlikeholdt, slik at sannsynligheten for teknisk svikt er lav. Risikoen vil da særlig knytte seg til ekstreme naturhendelser som overstiger dimensjoneringsgrunnlaget.

For organisatoriske sikringstiltak er restrisikoen mer sammensatt. Her avhenger sikkerheten ikke bare av naturhendelsens størrelse og forløp, men også av at tekniske systemer og organisatoriske prosesser fungerer som forutsatt – blant annet

• at hendelsen oppdages i tide
• at varsling når fram til riktig aktør
• at beslutninger tas raskt nok
• at nødvendige ressurser er tilgjengelige
• at tiltaket faktisk kan gjennomføres under de rådende forholdene

Erfaring viser at svikt i én eller flere av disse forutsetningene kan redusere effekten av et organisatorisk sikringstiltak, selv om tiltaket i utgangspunktet er riktig planlagt. ROS-analysen er derfor et sentralt verktøy for å vurdere om organisatoriske sikringstiltak kan oppnå tilstrekkelig sikkerhet etter kravene i TEK17. Analysen skal identifisere sårbarheter og behov for redundans, for eksempel alternative kommunikasjonsløsninger, reservestrøm, flere varslingskanaler eller alternative gjennomføringsmåter dersom deler av infrastrukturen svikter.

I tillegg anbefaler vi å bruke en sikkerhetsfaktor for å håndtere usikkerhet knyttet til varslingstid og iverksettingstid for organisatoriske sikringstiltak mot oversvømmelse, se Organisatoriske tiltak mot oversvømmelse.

Erfaringer fra større hendelser viser også at naturhendelser ofte påvirker flere samfunnsfunksjoner samtidig. Stengte veier, bortfall av elektronisk kommunikasjon, svikt i vann- og avløpssystemer eller redusert tilgang på personell kan gjøre det vanskelig å gjennomføre tiltak som planlagt. Slike erfaringer understreker betydningen av realistiske risikovurderinger og robuste organisatoriske løsninger som tar høyde for sammensatte hendelser og redusert funksjonalitet i kritisk infrastruktur.