NVEs juridiske virkemidler

I praksis vil det si at NVE ved behandling av søknader om ny utbygging, rehabilitering, opprusting, utvidelse og nedleggelse av vassdragsanlegg kan sette vilkår om kulturminnehensyn. Dette skal sikre at kulturhistoriske verdier knyttet til bevaringsverdige anlegg eller enkeltkomponenter ved anleggene ikke går tapt eller blir forringet.

NVE kan også pålegge tiltakshaver å utrede kulturminneverdier på anlegg som er gjenstand for konsesjonsbehandling. Ofte er vurderinger av anleggenes kulturminneverdier manglende eller overfladisk behandlet i konsekvensutredninger.

Der et anleggs kulturminneverdier ikke er tilstrekkelig kjent eller utredet i forkant av tiltaket, kan NVE pålegge tiltakshaver å rette på dette ved å be om ny utredning, gjerne etter innspill fra kulturminneforvaltningen.

Konsesjonsvilkår for å ivareta et anleggs kulturminneverdi kan omfatte:

1. Tilpasninger av tiltak gjennom utforming og materialbruk
2. Dokumentasjon ved endringer eller nedleggelser
3. Bevaring av enkelte elementer ved nedleggelser

Tilpasninger av tiltak kan innebære krav til utforming, materialbruk og plassering av forsterkninger eller nye elementer ved et anlegg. For eksempel å sikre at forsterkninger av en eldre dam blir lesbare endringer, men ikke dominerer hele uttrykket, eller å plassere et nytt flomløp slik at mest mulig av den opprinnelige dammen blir bevart. Hensynet til sikkerhet kommer imidlertid først, og kostnader må også tas i betraktning ved slike tilpasninger.

Ved endringer eller nedleggelser av anlegg med kulturminneverdi kan NVE stille vilkår om dokumentasjon før og under tiltaket. Ved nedleggelser kan det kreves at første del av dokumentasjonen godkjennes før det gis rivetillatelse. Eksempler på saker med dokumentasjonskrav er nedleggelsen av de unike Nåvatndammene i Vest-Agder og Heggen transformatorstasjon i Troms. NVE har for tiden (2016-18) et FoU-prosjekt som går ut på å utarbeide minstekrav, retningslinjer og metodikk for dokumentasjon, registrering og formidling av sektorens anlegg. I forbindelse med prosjektet vil det komme en egen veileder om dokumentasjon for eiere. NVE ønsker å legge til rette for at dokumentasjonen blir åpen og tilgjengelig, både for eiere, kulturminneforvaltning og publikum.

En absolutt forutsetning for å gi konsesjon til nedlegging uten full fjerning og tilbakeføring, er at dette ikke vil medføre økt fare-/skadepotensiale. Når dette er tilfellet kan NVE åpne for muligheten til å la for eksempel grunnmurer, rørgater, trallebaner og lignende bli stående på bakgrunn av kulturminnefaglige innspill. Eksempler på slike saker er nedleggelsen av Sauda I og II og Glomfjord kraftledning i Nordland. I Sauda åpner NVE for muligheten for at elementer etter Sauda I med tilhørende rørgate, trallebane og dam kan bevares for å fortelle stedets krafthistorie og inngå som elementer i en tursti, dette i samarbeid med eieren. Glomfjord kraftstasjon er foreslått som verneklasse I i Statkrafts landsverneplan. Kraftledningen skal rives og erstattes med en ny ledning, men her påla NVE eieren å utrede muligheten for å bevare opptil tre av mastene i tilknytning til et arbeiderboligfelt som er vernet etter plan- og bygningsloven. Hensynet til mastene som kulturminner ble her vurdert opp mot faktorer som sikkerhet, kostnader og visuelle virkninger. NVE landet på bevaring av en mast. Riksantikvaren varslet i 2017 oppstart av fredning av alle tre mastene.

Nedleggelser av anlegg utløser typisk krav om ivaretakelse av allmenne interesser, inkludert anleggenes kulturminneverdier. Aktuelle tiltak som NVE kan pålegge er som regel dokumentasjon eller fysisk bevaring av elementer av anlegget. Bevaring av hele kraftverk eller stasjoner vil som regel bli urimelig tyngende vilkår, og går utover det NVE kan pålegge som konsesjonsmyndighet. For kraftledninger er det oftest aktuelt med oppgraderinger, det vil si at en gammel ledning byttes ut med en ny og ofte større ledning i samme trasé eller parallelt. Da følges ordinær saksgang for konsesjonsbehandling av ny ledning. I de få tilfellene det er snakk om å bare fjerne en gammel ledning sendes saken på høring, og etterpå gis det eventuelt tillatelse til fjerning, eventuelt med vilkår om en plan for gjennomføringen (MTA-plan, eller miljø- transport- og anleggsplan).

I det følgende beskrives aktuelt lovverk og saksgang for nedleggelse av dammer. Dammer brukes her som eksempel siden de utgjør hovedtyngden av nedleggelsessaker som behandles av NVE.

Nedleggelse av dammer

Vannressursloven kap 7 omhandler nedlegging av vassdragsanlegg. Et vassdragsanlegg er definert som «bygning eller konstruksjon i eller over vassdrag», jf. § 3 bokstav b. Det kan for eksempel være dammer, kanaler, rørgater, tunneler eller sluseanlegg. Det er særlig pekt på hensyn til optimal utnyttelse av vannressursen, bevaring av den etablerte naturtilstanden, samt anleggets verdi som teknisk kulturminne.

Behandlingen av nedlegging av vassdragsanlegg har flere likhetstrekk med behandlingen av andre vassdragstiltak. Samtidig er det forskjellige vurdering av skade og ulempe. I vurderingen av konsesjonspliktige tiltak oppstiller loven vurderingstemaet «nevneverdig skade eller ulempe» for allmenne interesser i vassdraget eller sjøen, jf. § 8. Ved nedleggelse er derimot vurderingstemaet om det er «påtakelig skade eller ulempe» for allmenne interesser som utløser konsesjonsplikt, jf. § 41. Terskelen for konsesjon for nedleggelse av anlegg er altså høyere enn for andre vassdragstiltak. Det er inngrepene i vassdraget og virkningen for allmenne interesser som vurderes. Formålet med konsesjonsbehandling er å sikre at nedleggelsen gjøres på en forsvarlig måte.

Konsesjonspliktvurdering av nedleggelse

• Hvis eier er i tvil om nedleggingen kan medføre påtakelig skade eller ulempe har eier rett til å be om en forhåndsvurdering/konsesjonspliktvurdering, jf. § 18.
• Etter at NVE har mottatt melding/søknad kvalitetssikres denne.
• Når meldingen inneholder tilstrekkelig med informasjon til at saken er tilstrekkelig opplyst, sendes den på begrenset høring til kommunen, statsforvalteren og fylkeskommunen. Andre kan i særlige tilfeller også få saken til uttalelse, men dette vurderes for hvert enkelt tilfelle.
• NVE reiser ut på befaring ved behov.
• Hvis det er nødvendig å stille krav til hvordan nedleggelsen skal skje for å unngå at den er til påtakelig skade eller ulempe for allmenne interesser, vedtar NVE at nedleggelsen behøver konsesjon (er konsesjonspliktig). Dette gjelder også ved delvis nedleggelse etter § 41 tredje ledd.
• Hvis nedleggelsen ikke behøver konsesjon forutsetter NVE at nedleggelsen utføres slik det er beskrevet i søknaden. Vilkårene i § 41 gjelder fremdeles. Dermed skal anlegget fjernes og vassdraget så langt som mulig tilbakeføres til forholdene slik de var før anlegget ble bygd. Det er også dameiers ansvar å gi ”alle interesserte underretning god tid i forveien”.
• I enkelte tilfeller er inngrepene en nedleggelse medfører så ubetydelige at NVE mener det ikke er nødvendig å konsesjonspliktvurdere nedleggelsen. I slike tilfeller behandles henvendelsen med et brev der NVE skriver at tiltaket ikke behøver noen ytterligere behandling etter bestemmelser i vannressursloven. Vi gjør også søker oppmerksom på at nedleggelsen bør avklares etter andre relevante lovverk, bl.a. kulturminneloven.

Saksgang ved nedleggelse - konsesjonsbehandling

• Søknaden sendes på offentlig høring og kunngjøres. Dette ivaretar kravet om at alle interesserte skal ha underretning og gis anledning til å uttale seg til saken god tid i forveien, jf. § 41. Her er det viktig at evt innspill og vurderinger angående anleggets kulturminneverdier blir spilt inn tidlig i saksgangen, og før detaljerte planer for tekniske løsninger blir lagt. Dette gjør at det fremdeles er mulig å tilpasse valgene og unngår unødige utgifter for tiltakshaverne ved at de må endre langt framskredne planer.
• Det gjennomføres sluttbefaring der alle som har kommet med uttalelse inviteres.
• Det gis konsesjon med vilkår. Det kan bl.a. stilles vilkår som tar hensyn til anleggets kulturminneverdier, se pkt 4.3.1.
• Nedleggelsen følges opp av NVEs miljøtilsyn og ev. damtilsyn. Utarbeidelse av detaljplaner skjer i dialog med kulturminneforvaltningen dersom anlegget er vurdert til å ha kulturminneverdi og det er satt vilkår for å ivareta kulturminnehensyn.
• Miljøtilsynet kan ta initiativ til et orienteringsmøte med eier om ev. krav til dokumentasjon og/eller tilpasninger av endringer, ev. med befaring, før detaljerte planer for nedlegging utarbeides. Fylkeskommunen kan inviteres til å bli med og komme med sine anbefalinger. Ved nedlegging utarbeider eier egen plan for dokumentasjon av anlegg ut fra vilkår satt av NVE. Ved endring tar detaljert plan opp i seg kulturminnefaglige vilkår for tilpasninger.
• Detaljerte planer sendes på høring
• Det fattes vedtak om godkjenning av detaljerte planer
• NVE godkjenner plan for dokumentasjon og godkjenner senere rapporten. Dokumentasjonen skal gjøres offentlig tilgjengelig.
• Det gjennomføres befaring i anleggsfasen og sluttbefaring. NVE inviterer fylkeskommunen og kommunen med på tilsyn.

Føringer for konsesjonsbehandlingen

• Selve konsesjonsbehandlingen følger i utgangspunktet reglene i § 8 i vannressursloven, men § 41 annet ledd gir klare føringer ved bestemmelsen om at «konsesjon skal gis om ikke særlige grunner taler imot»
• Selv om risikoen for påtakelig skade eller ulempe er tilstede, er det likevel rent unntaksvis aktuelt å nekte konsesjon.

I enkelte tilfeller kan damanlegg overføres nye eiere som tar på seg ansvaret for vedlikehold og sikkerhet.

Overføringen kan skje til enhver som ønsker anlegget opprettholdt. Det vil likevel være opp til NVE å avgjøre om anlegget skal overføres. Eier av anlegget skal varsles. Ved vurderingen står erververens faglige og økonomiske grunnlag for drift og vedlikehold av anlegget sentralt. Dette fordi virkningen av overføringen er at eieren blir fratatt sin vedlikeholdsplikt og sitt ansvar for anlegget, som i stedet overføres erververen.