Arealplanlegging

Fjellskred kan gi skade enten ved:

• primærvirkninger, som inkluderer direktetreff av skredmasser, trykkbølger og støv
• sekundærvirkninger, som flodbølger, neddemming, dambrudd, deformasjon i løsmasser som følge av fjellskred osv.

Kravet til sikkerhet mot fjellskred med tilhørende sekundærvirkninger er gitt i byggteknisk forskrift (TEK17) § 7-3. Disse tilsvarer kravene for andre typer skred i bratt terreng. For neddemming oppstrøms skredmasser kan sikkerhetsklasser for flom benyttes (TEK17 § 7-2). Sikkerhetsklasser for flom kan også benyttes for flodbølger som følge av dambrudd eller flodbølger med utløp i ei elv, hvis beregningene viser at flodbølgen vil ha mer en karakter som alminnelig vassdragsflom enn flodbølge.  

TEK17 § 7-4 åpner for å tillate utbygging der det er fare for direktetreff av skredmasser eller flodbølger som skyldes fjellskred, selv om kravene til sikkerhet etter § 7-3 andre ledd ikke er oppfylt. For å benytte § 7-4 må vilkår knyttet til overvåking, beredskap og arealplan være oppfylt.

For sekundærvirkninger der sikkerhetsklasser for flom benyttes, kan det ikke gis unntak etter § 7-4 fordi § 7-4 kun er knyttet opp mot sikkerhetskravene for skred. De ulike typene faresoner og tilhørende krav til sikkerhet er oppsummert i tabellen under.

Tiltak etter TEK17 §7-3 første ledd kan ikke gis unntak etter TEK17 § 7-4. Med andre ord kan det ikke gis unntak for byggverk som er avgjørende for nasjonal eller regional beredskap og krisehåndtering, hvis det svekker beredskapen. Bestemmelsen åpner likevel for at sikkerheten kan ivaretas gjennom sikringstiltak.

Det er vanlig å benytte et maksimumsscenario for fjellskred inkludert sekundærvirkninger som avgrensning for førsteleddstiltak etter §§ 7-2 og 7-3. Den samme avgrensingen brukes som grunnlag ved vurdering av beredskap. Der det kun er tilgjengelig faresoner med årlig sannsynlighet lik eller større enn 1/5000, kan disse benyttes ved å legge til en sikkerhetsmargin som må vurderes i hvert tilfelle. NVE kan bistå kommunen med faglige råd ved behov.

Fjellpartier med årlig sannsynlighet for skred mellom 1/1000 og 1/5000, og veldig små konsekvenser, vil som hovedregel ikke bli overvåket av NVE. Hvis det planlegges ny bebyggelse i sikkerhetsklasse S3 innenfor faresone fra et slikt fjellparti, må det etableres overvåking med tilhørende planverk for beredskap i henhold til vilkårene i TEK17 § 7-4 før utbyggingen kan tillates.

Utgangspunktet for all utbygging i Norge er at tiltakene skal tilfredsstille konkrete krav til sikkerhet mot naturfare. For ny bebyggelse er det grunnleggende prinsippet at det ikke er tillatt å bygge i faresoner med for høy fare i forhold til kravene i TEK17, med mindre det gjøres risikoreduserende tiltak. For skredfare, her under sekundærvirkninger av skred, er sikkerhetskravene gitt i TEK17 § 7-3 med hjemmel i pbl § 28-1.

Selv om man ikke kan oppnå tilstrekkelig sikkerhet i forhold til kravene i TEK17 § 7-3, åpner § 7-4 på visse kumulative vilkår for at utbygging likevel kan finne sted. En forutsetning for å benytte unntaksregelen er at fare for liv og helse elimineres gjennom krav til varsling, beredskap og evakuering.

TEK17 § 7-4 må forstås slik at selv om fare for liv og helse blir eliminert skal konsekvenser for materielle skader og samfunnsfunksjoner reduseres så langt mulig. Kommunene bør derfor bruke kommuneplanens arealdel til å styre ny utbygging til trygge områder der det er mulig. For arealplanleggingen betyr det at kommunen alltid må vurdere om det er mulig og hensiktsmessig å gjennomføre fysiske sikringstiltak for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet, eller å plassere tiltaket utenfor fareområdet.

Om utredningskrav, jf. TEK17 § 7-4, 1. ledd bokstav a
Utbygging i fareområdet må være avklart i arealplan. Det presiseres at det ikke kan dispenseres fra plankravet på bakgrunn av de omfattende utredningskravene som følger av TEK17 § 7-4, 1. ledd. Det er en forutsetning at det i planprosessen blir utredet og sannsynliggjort:

• at det ikke finnes alternative sikre byggearealer
• at utbygging er av avgjørende samfunnsmessig betydning
• om hensiktsmessige fysiske sikringstiltak kan gjennomføres

Det er altså ikke tilstrekkelig at utbyggingen er i samsvar med en eksisterende arealplan. Det må i ROS-analysen dokumenteres hvilken fare man står ovenfor, og vilkårene som følger av TEK17 § 7-4, 1. ledd bokstav a må være avklart i arealplanen. I veiledningen til TEK17 § 7-4 finnes det ytterligere veiledning om hvilke utredninger og prosesser som er nødvendige.

Om krav til personsikkerhet, jf. TEK17 § 7-4, 1. ledd bokstav b
For å bruke unntaksreglene i TEK17 § 7-4 er det en forutsetning at personsikkerheten er ivaretatt ved et forsvarlig beredskapssystem. Det må finnes rutiner og et apparat for forsvarlig system for overvåking, varsling og evakuering. Konkret innebærer dette at det må være et apparat for overvåking av situasjonen, med tilstrekkelig bemanning og kompetanse til å overvåke og tolke bevegelsesdataene. Kravene til beredskap blir i hovedsak håndtert av NVE, kommunene, statsforvalterne og politiet og er utdypet i Nasjonal beredskapsplan for fjellskred.

Et fjellskred skal i dette systemet kunne varsles minst 72 timer før skredet går. Når skredet blir varslet, og evakuering iverksettes i henhold til beredskapsplanen, skal evakueringstiden ikke overstige 12 timer.

Enkelte bygninger vil kunne være av en slik karakter at evakuering vil være svært utfordrende. Dette kan for eksempel være skoler og enkelte institusjoner. Det kreves derfor også at det blir foretatt en særskilt vurdering av behovet for restriksjoner for oppføring av bygninger som er vanskelige å evakuere. I overordnede planer, f. eks kommuneplanens arealdel eller kommunedelplaner, kan det være vanskelig å gjøre disse konkrete vurderingene fullgodt. Det kan derfor være aktuelt å sette krav om at slike vurderinger også gjøres på detaljreguleringsnivå og/eller i byggesaken, og i samarbeid med relevante beredskapsmyndigheter.

Når fare for fjellskred kartlegges etter at arealplan er vedtatt, TEK17 § 7-4, 2. ledd (a-e)
I noen tilfeller finnes det vedtatte, og ellers oppdaterte arealplaner, som åpner for utbygging i områder der fjellskredfare blir oppdaget og kartlagt i ettertid. I slike tilfeller kan eksisterende reguleringsplan oppdateres gjennom en forenklet planendring dersom sannsynligheten for fjellskred eller flodbølge er 1/1000 eller lavere pr år.

Forutsetningen for dette er at skred og beredskapsmyndigheter får anledning til å foreta vurderinger og uttale seg. I tillegg skal det utarbeides en helhetlig ROS-analyse og beredskapsplaner for evakuering tilpasset den konkrete faresituasjonen. Forenklet planendring gjelder kun reguleringsplan og ikke planer på kommuneplannivået (arealdel og kommunedelplan).

Ved mindre planendring er det ikke konkrete krav til minste varslings- og evakueringstid. NVE anbefaler likevel at det benyttes| de samme kravene til varsling- og evakueringstid uansett hvilken planprosess som settes i gang innenfor fareområdet.

Areal som er utsatt for direkte treff av et fjellskred, eller flodbølge med høyt skadepotensiale, avsettes i plankartet med hensynssone H310 Ras og skredfare. Med høyt skadepotensiale menes områder der flodbølgen har nok kraft til å være til fare for liv og helse. Dette fastsettes som områder der dybden er større enn 2 meter, eller der produktet av dybde og vannhastighet (i m/s) er større enn 2 m²/s. Til hensynssonen må det knyttes bestemmelser som sikrer oppfølging av vilkårene i TEK17 § 7-4 på neste plannivå eller i byggesaken.

I arbeidet med kommuneplanens arealdel, kommunedelplaner, eller områdereguleringsplaner som omfatter store deler av tettsteder innenfor faresonen må det gjøres overordnede vurderinger av hvordan man vil forholde seg til den faren som er kartlagt. Kommunen bør gjøre beregninger av nødvendig areal og volum til boliger, næringsformål, tjenesteyting med mer i de forskjellige delene av kommunen for å oppfylle de utviklingsmål som er satt. Det bør så gjøres vurderinger av hvor mye av dette utbyggingsbehovet som kan dekkes utenfor faresonen, hvor trygge areal for ulike arealformål kan finnes, og hvor mye og hvilken utbygging som må plasseres innenfor faresonen. Den overordnede planen kan legge føringer for hva som kan bygges innenfor faresonen, og hvilke funksjoner og tiltak som må bygges utenfor. Hensikten er å sikre at utbygging er en del av en helhetlig plan, og å lette arbeidet med mer detaljert dokumentasjon på siste plannivå.

På kommuneplannivået kan arealbruksformål være generelle, f. eks sentrumsformål, eller næringsformål. I så fall kan det være at tiltak som er aktuelle ikke er konkrete nok til å vurdere om det kan finnes hensiktsmessige trygge alternative arealer. Tiltaket kan også være for lite konkret til å vurdere om det av hensyn til brukerne kan være vanskelig å evakuere. Bestemmelsene til hensynssonen bør derfor sette krav til reguleringsplan, og at kravene/vilkårene i § 7-4 må ivaretas i forbindelse med reguleringsplanarbeidet.

Til arealplan kan eksempelvis følgende bestemmelser til hensynssone H310 være aktuelle:

• Krav om reguleringsplan, og at vilkårene i TEK17 § 7-4 skal utdypende vurderes i planarbeidet.
• Forbud mot enkelte typer tiltak innenfor hensynssonen
• Rekkefølgekrav om at forsvarlig beredskapssystem skal være etablert før det kan gis løyve til tiltaket
• Det bør fremgå av hensynssonen og/eller bestemmelsene hvilke sannsynlighet det er for at hendelsen skal inntreffe, og hvilke konsekvenser det får for tiltak i de forskjellige sikkerhetsklassene.

Ifølge NGUs database er det identifisert mer enn 500 fjellpartier som kan være ustabile, men som enda ikke er utredet (klassifisert), og hvor den reelle faren dermed ikke er avklart. Disse er markert med grå prikker i NVEs temakart for fjellskred.

NGUs kartleggingsprogram for ustabile fjellpartier er til nå gjennomført fylkesvis prioritert ut ifra kjente historiske hendelser. Samtidig har kjente ustabile fjellpartier med mistanke om høy risiko i andre fylker blitt undersøkt. NVE forventer at kartleggingen i de kommende årene vil vise at det vil være behov for å etablere kontinuerlig overvåking av ytterligere 5–10 fjellpartier. For periodisk overvåking forventes 20–30 flere fjellpartier. Majoriteten av de mer enn 500 gjenstående fjellpartiene som ikke er klassifisert har derfor trolig lave sannsynligheter for skred eller utgjør ingen fare. Med dette som bakgrunn mener NVE at det ikke er nødvendig å ta høyde for fjellpartier som ikke er ferdig risikoklassifisert for tiltak etter TEK17 § 7-3 andre ledd, før en risikoklassifisering eventuelt viser noe annet.

For tiltak etter første ledd i TEK17 § 7-3 (bygninger som er avgjørende for nasjonal eller regional beredskap) må det derimot tas høyde for mulig fare fra ustabile fjellpartier som ikke er ferdig utredet, i plan- og byggesaker. For ustabile fjellpartier som kan forårsake en flodbølge, bør man ta utgangspunkt i at flodbølgen kan påvirke arealer nært vannlinjen over svært lange avstander fra skredområdet. NVE vil bistå planmyndighetene med å avklare situasjonen og behovet for oppfølgende farevurderinger.