Hvordan gå fram for å avklare muligheten for å ta i bruk organisatoriske sikringstiltak?

Å velge å gå for et organisatorisk sikringstiltak, innebærer å påta seg et ansvar eller forpliktelser som vil gjelde i uoverskuelig framtid. Tiltaket må kunne fungere så lenge det er behov for det, det vil si så lenge det er viktig for å oppfylle et arealplanformål, det være seg 50 eller 100 år. Ansvaret bortfaller dersom tiltaket avvikles. Det kan for eksempel skje som følge av at det kommer nye og bedre permanente sikringsløsninger som kan erstatte de organisatoriske, eller som følge av at behovet for sikring ikke lenger er til stede, for eksempel som følge av at området som krevde sikring er fraflyttet.

Vi har laget sjekklister som kan være til hjelp i den innledende fasen. Tankegangen er som følger:

• Dersom det er mulig å kvittere ut alle sjekkpunktene, er bruk av organisatoriske sikringstiltak trolig et mulig alternativ, men må da utredes mer i detalj.
• Dersom det ikke er mulig å kvittere ut alle sjekkpunktene, er organisatoriske sikringstiltak trolig ikke egnet, og det vil være bortkastet tid og ressurser å foreta videre utredninger.

Merk at vi med «du» i sjekklistene mener tiltakshaver eller den som eier tiltaket til slutt og som er ansvarlig for riktig drift og vedlikehold.

 

Sjekkliste som gjelder for sikringstiltak generelt:

• Har du god kunnskap om området som er aktuelt å sikre mot flom eller skred, typisk i form av en fareutredning?

  • Ved fare for flom, har du f.eks. kunnskap om vannstander på ulike gjentaksintervall ved det aktuelle tiltaksstedet? Dette er kunnskap som vil være til nytte i arbeidet med å utrede muligheten for organisatoriske sikringstiltak.

• Er muligheten for permanent sikring utredet, og viser utredningen at det permanente sikringstiltaket vil skape store ulemper for innbyggerne og den som har ansvar for tiltaket?

• Har du et godt kostnadsestimat når det gjelder investeringskostnader og kostnader knyttet til drift og vedlikehold over tid?

  • Kostnadene for drift og vedlikehold vil vanligvis være høyere for organisatoriske sikringstiltak enn for permanente tiltak.

 

Sjekkliste dersom organisatoriske sikringstiltak vurderes som aktuelle:

• Har du tenkt nøye igjennom hva ansvaret vil innebære? Er du villig til å inngå forpliktelsene som følger med tiltaket i et langtidsperspektiv?
  
  
  • Er du villig til å få på plass det som trengs av planer og rutiner for å sikre nødvendig tilgang på kvalifisert personell, regelmessig gjennomføring av øvelser og tilsyn med-/kontroll av tiltaket?
  • Er du villig til å få på plass/avtaler som omhandler bruk av arealer til adkomst og å opprettholde disse avtalene over tid? Er det noe som kan være til hinder for å få på plass slike avtaler?
  • Er du eventuelt villig til å ekspropriere rettigheter i samsvar med arealplanen?
  • Har du en realistisk plan for å dekke drifts- og vedlikeholdskostnader i et langtidsperspektiv?

Kun for flom og stormflo:

• Har du minst 4 timer tilgjengelig fra triggeren utløses til vannstanden når toppen av basissikringen?

Kun for skred:

• Er problemet knyttet til sørpe- og/eller snøskred?
• Er det kun begrensede materielle verdier som er utsatt for å bli truffet av skred?

Når et sikringstiltak krever en aktivering for å oppnå sin funksjon, vil det være noen variabler som må hensyntas. Dette omfatter blant annet muligheten for menneskelig eller teknisk svikt. En grunnleggende forutsetning for bruk av et organisatorisk flomsikringstiltak er at ansvarlig myndighet både har tilgang på kompetente og tilstrekkelige ressurser til å aktivere tiltaket, og tilgang på kompetente og tilstrekkelige ressurser til å følge opp ansvaret for drift og vedlikehold. Før ansvarlig myndighet fatter beslutning om å gå for et organisatorisk sikringstiltak bør derfor følgende spørsmål vurderes:

Spørsmål knyttet til aktivering av tiltaket

• Hvilke ressurser har vi tilgang på eller vurderer vi som aktuelle for å stå for den praktiske aktiveringen av tiltaket?
• Hvor vanskelig vil det være å forplikte ressursene til å bistå i en beredskapssituasjon og til å delta på opplæring og øvelser?
• Har vi tilgang på nok personell slik at vi er sikret redundans til enhver tid?
• Dersom behov for å benytte seg av eksterne underleverandører, f.eks. private virksomheter, er det en fare for at de ikke vil kunne greie å oppfylle sine forpliktelser på kort og lang sikt? Er det en risiko for "konkurrerende oppdrag" i en aktiveringssituasjon slik at det kan oppstå store forsinkelser?

Spørsmål knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold, FDV

• Har vi en naturlig enhet som kan påta seg ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold (f.eks. en driftsenhet)? Er det tilgang på nok kompetente ressurser der?
• Hvor kan vi plassere ansvaret for overvåking? Har vi tilgang på en driftssentral med døgnkontinuerlig bemanning og teknisk kompetanse?
• Dersom ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold må settes ut til eksterne, f.eks. private virksomheter, er det en fare for at de ikke vil kunne greie å oppfylle sine forpliktelser på kort og lang sikt?

Når de nødvendige innledende vurderingene er gjort, må ansvarlig myndighet sørge for at fagkyndig personell foretar videre utredning av muligheten for å ta i bruk organisatoriske sikringstiltak i det konkrete tilfellet. Det må i arealplan utredes om forholdene ligger til rette for organisatoriske sikringstiltak eller ikke, gjennom å beskrive hvilke løsninger som kan være aktuelle, hva som er fordeler og ulemper med de ulike alternativene og hva de vil koste i anskaffelse, implementering, aktivering, drift og vedlikehold. En detaljert fremgangsmåte for dette arbeidet er beskrevet i NVEs sikringshåndbok.

Fremgangsmåten for å utrede sikringstiltak vil være den samme enten det er snakk som permanente eller organisatoriske sikringstiltak. De fleste organisatoriske sikringstiltak består av en kombinasjon av organisatoriske og permanente elementer, det er derfor naturlig at fremgangsmåten er lik. Utredningsprosessen kan illustreres ved hjelp av følgende figur hentet fra sikringshåndboka:

Permanente sikringstiltak skal velges framfor organisatoriske hvis det er mulig. Derfor må permanente tiltak alltid utredes først, selv om det antas at organisatoriske sikringstiltak vil være et bedre alternativ. Eventuelt at begge deler blir utredet samtidig i mulighetsstudie og forprosjekt. De aller fleste prosjekter der organisatoriske sikringstiltak kan bli vurdert som aktuelle, vil være store og/eller komplekse. Dermed vil det i de fleste tilfeller igangsettes en mulighetsstudie og et forprosjekt. Å utrede sikringstiltak er en gjentakende prosess hvor du må utføre noen analyser flere ganger. For hver runde blir det flere detaljer og færre mulige løsninger. Løsningen som er best egnet står igjen til slutt.

I denne veilederen fokuserer vi på punktene i utredningen som er forskjellige fra utredningen av permanente sikringstiltak. For det som er felles, viser vi til sikringshåndboka. Avhengig av om det gjelder utredning av organisatoriske sikringstiltak mot oversvømmelse eller skred, finner du mer i delene om henholdsvis Organisatoriske sikringstiltak mot oversvømmelse og Organisatoriske sikringstiltak mot snø- eller sørpeskred.

Vi anbefaler en ROS-analyse (risiko- og sårbarhetsanalyse) som verktøy i planlegging og prosjektering av organisatoriske sikringstiltak. Dette er også noe som benyttes i forbindelse med planlegging og prosjektering av ordinære sikringstiltak, blant annet i arbeid med sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHA). ROS-analyse er et godt verktøy for å få oversikt over potensielle risikoer og svakheter forbundet med løsningen man ser for seg. Analysen kan benyttes til å se viktige sammenhenger og identifisere de mest kritiske punktene, slik at risikoene kan reduseres med spesifikke tiltak. Flere av stegene i planleggingen og prosjekteringen av et tiltak må gjentas underveis. Det betyr at også ROS-analysen må oppdateres flere ganger i løpet av prosessen.

Formålet med ROS-analysen er altså å skaffe seg en oversikt over alle typer risikoer som må adresseres og løses i forbindelsen med planleggingen og prosjekteringen, slik at man til slutt står igjen med en løsning som er robust og pålitelig, slik at den oppfyller kravene i TEK17. Analysen vil også synliggjøre viktigheten av god planlegging og prosjektering, tydelige ansvarsforhold samt god opplæring og kommunikasjon.

Identifisere risikoer

ROS-analysen for tiltaket skal fokusere på de ulike oppgavene som må løses i tilknytning til det organisatoriske sikringstiltaket og de tekniske delene som inngår i sikringstiltaket. Risikoene som må adresseres kan deles inn i følgende kategorier: operative risikoer, tekniske risikoer, logistikk- og forsyningsrisikoer, og eksterne risikoer som utenfor virksomhetens kontroll. Dette er én måte å systematisere risikoer og er avhengig av både hvilken naturfare som sikres imot, type løsning, organisering og kompleksiteten av sikringstiltaket. Andre kategorier kan være mer hensiktsmessig.

Operative risikoer

Risikoer relatert til selve aktiveringen i en beredskapssituasjon, altså det som skjer der og da, som for eksempel personellmangel eller utrent personell, utstyrssvikt eller forsinket mobilisering.

Tekniske risikoer

Risikoer knyttet til feil eller svikt i systemer, moduler eller utstyr, som for eksempel feil på låsemekanismer eller tap av moduler.

Logistikk- og forsyningsrisikoer

Risikoer som omhandler forsinkelser og utfordringer med transport, lagring og tilgjengelighet av ressurser.

Eksterne risikoer

Risikofaktorer utenfor organisasjonens direkte kontroll, som værforhold, tredjeparts avhengigheter og endringer i flommønster.

Organisatoriske risikoer

Risikoer som relaterer seg til planlegging, ansvar, kommunikasjon og koordinering, samt systemrelaterte utfordringer, som manglende øving og uklare ansvarsforhold. Organisatoriske risikoer kan være årsaken til operative risikoer. For eksempel kan manglende øving føre til at det kun er utrent personell tilgjengelig i en beredskapssituasjon. Å redusere organisatorisk risikoer vil derfor kunne føre til reduksjon i operative risikoer også.

Vurdere risiko som produkt av sannsynlighet og konsekvens

Alle identifiserte risikoer skal vurderes med tanke på sannsynlighet og konsekvens. Ofte vurderes sannsynlighet og konsekvens kvalitativt, uten bruk av numeriske vurderinger. Sannsynlighet vurderes for eksempel i DSB veilederen (DSB, 2017) som "høy", "middels" eller "lav", og konsekvensene vurderes som "høy", "middel", "små" eller "ikke relevant". NS 8514 om risikovurderinger bruker imidlertid fem kategorier for å vurdere sannsynlighet og konsekvens.

Risikoer henger ofte sammen, som for eksempel at manglende opplæring kan føre til ukvalifisert personell i beredskapssituasjonen, eller at  en trigger som ikke slår ut, fører til at tiltaket ikke aktiveres i tide. Det er altså viktig å ha dette i bakhodet i vurderingen av sannsynlighet og konsekvens. 

Vurdere risikoreduserende tiltak

Neste steg i ROS-analysen er å bruke risikovurderingene til å kartlegge mulige tiltak for å redusere risikoene, gjennom å redusere sannsynligheten og/eller konsekvensen. For å ikke gjøre analysen alt for komplisert og tidkrevende, kan det være lurt å identifisere og å velge ut de viktigste risikoene, og ha mest fokus på de i den videre prosessen.

Noen ganger kan det være relativt enkelt å iverksette avbøtende tiltak, andre ganger kan å redusere en risiko øke en annen. Med vinterstenging mellom faste datoer for eksempel, er det en risiko for at en vei må holdes stengt selv om snøen har smeltet og det ikke lengre er fare for snøskred. Dette kan oppfattes som unødvendig strengt og føre til negativitet og dermed øke risiko for omdømme. Risikoen kan reduseres ved å velge periodevis stengning i kombinasjon med et stedspesifikt snøskredvarsel. Ulempen vil være økte kostnader. 

Eksempler på risikoreduserende tiltak

Her er en oversikt over mulige risikoreduserende tiltak mot henholdsvis flom og skred (ikke uttømmende): 

Oppsummering av ROS-analysen og anbefalinger om risikoreduserende tiltak

ROS-analysen oppsummeres til slutt. Oppsummeringen bør inneholde en samlet oversikt over risikoer og anbefalte tiltak for å unngå eller redusere risiko.

Gjennom arbeidet med analysen og oppsummeringen, vil man få en god oversikt over viktige sammenhenger og sårbarheter, og en økt forståelse av hvordan tiltaket vil fungere. Resultatene bør derfor brukes aktivt i utredningen av organisatoriske sikringstiltak og spesielt beredskapsplanen, slik at ROS-analysen blir et verktøy for å finne det mest hensiktsmessige alternativet.

Med restrisiko menes risikoen for skade som eksisterer på tross av sikringstiltakene, Dette er en risiko som samfunnet må akseptere. For permanente sikringstiltak, domineres restrisikoen av sannsynligheten for en hendelse som er større/mer alvorlig enn det tiltaket er dimensjonert for. Det forutsettes at tiltaket er riktig prosjektert, utført og vedlikeholdt, slik at risikoen for teknisk svikt er neglisjerbar. Sannsynligheten for skade er da tilnærmet lik sannsynligheten for en oversvømmelse eller et skred som er større/mer alvorlig enn det tiltaket er dimensjonert for.

For at et organisatorisk sikringstiltak skal ha tilsvarende sikkerhet som et permanent tiltak, må  både det tekniske og det organisatoriske elementet fungere, slik at tiltaket blir aktivert riktig og i tide.

ROS-analysen vil være til hjelp for å vurdere om et organisatorisk sikringstiltak vil kunne oppnå tilstrekkelig sikkerhet mot naturpåkjenninger i henhold til kravene i TEK17. Analysen bidrar kvalitativt til å identifisere elementer der det er behov for redundans. Videre anbefaler veilederen å bruke en sikkerhetsfaktor for å ivareta usikkerheten i beregningen av varslingstid og responstid for organisatoriske sikringstiltak mot oversvømmelser, noe som er nærmere beskrevet i delen Organisatoriske tiltak mot oversvømmelse.