Hvordan gå fram for å avklare muligheten for å ta i bruk organisatoriske sikringstiltak?

Å velge å gå for organisatoriske sikringstiltak, innebærer å påta seg et ansvar eller forpliktelser som vil gjelde i uoverskuelig framtid. Tiltaket må kunne fungere så lenge det er behov for det, det være seg 50 eller 100 år. Ansvaret bortfaller dersom tiltaket avvikles. Det kan f.eks. skje som følge av at det kommer nye og bedre permanente sikringsløsninger som kan erstatte det organisatoriske tiltaket, eller som følge av at behovet for sikring ikke lenger er til stede, f.eks. som følge av at området som krevde sikring er fraflyttet.

Vi har laget sjekklister som kan være til hjelp i den innledende fasen. Tankegangen er som følger:

• Dersom det er mulig å kvittere ut alle sjekkpunktene, er bruk av organisatoriske tiltak trolig et mulig alternativ, men må da utredes mer i detalj.
• Dersom det ikke er mulig å kvittere ut noen av sjekkpunktene, er organisatoriske tiltak trolig ikke egnet.

Merk at vi med «du» i sjekklistene mener tiltakshaver eller den som eier tiltaket til slutt og som er ansvarlig for riktig drift og vedlikehold.

Sjekkliste som gjelder for sikringstiltak generelt:

• Har du god kunnskap om området som er aktuelt å sikre mot flom eller skred, typisk i form av en fareutredning?

  • Ved fare for flom, har du f.eks. kunnskap om vannstander på ulike gjentaksintervall ved det aktuelle tiltaksstedet? Dette er kunnskap som vil være til nytte i arbeidet med å utrede muligheten for organisatoriske sikringstiltak.

• Er muligheten for permanent sikrings utredet, og viser utredningen at permanente sikringstiltak vil skape store ulemper for innbyggerne og deg som tiltakshaver/eier?

• Har du et godt kostnadsestimat når det gjelder investeringskostnader og kostnader knyttet til drift og vedlikehold over tid?

  • Kostnadene for drift og vedlikehold vil vanligvis være høyere for organisatoriske sikringstiltak enn for permanente tiltak.

Sjekkliste dersom organisatoriske sikringstiltak vurderes som aktuelle:

• Har du tenkt nøye igjennom hva ansvaret vil innebære? Er du villig til å inngå forpliktelsene som følger med tiltaket i et langtidsperspektiv?
  
  
  • Er du villig til å få på plass det som trengs av planer og rutiner for å sikre nødvendig tilgang på kvalifisert personell, regelmessig gjennomføring av øvelser og tilsyn med-/kontroll av tiltaket?
  • Er du villig til å få på plass/avtaler som omhandler bruk av arealer til adkomst og å opprettholde disse avtalene over tid? Er det noe som kan være til hinder for å få på plass slike avtaler?
  • Har du en realistisk plan for å dekke drifts- og vedlikeholdskostnader i et langtidsperspektiv?

Kun for flom/høy vannstand:

• Har du minst 4 timer tilgjengelig fra triggeren utløses til vannstanden når toppen av basissikringen?

Kun for skred:

• Er problemet knyttet til sørpe- og/eller snøskred?
• Er det kun begrensede materielle verdier som er utsatt for å bli truffet av skred?

Når et sikringstiltak krever en aktivering for å oppnå sin funksjon, vil det være noen variabler som må hensyntas. Dette omfatter blant annet muligheten for menneskelig eller teknisk svikt. En grunnleggende forutsetning for bruk av et organisatorisk flomsikringstiltak er derfor at kommunen både har tilgang på kompetente ressurser til å aktivere tiltaket, og tilgang på kompetente ressurser til å følge opp ansvaret for drift og vedlikehold. Før tiltakshaver beslutter å gå for organisatoriske sikringstiltak bør tiltakshaver derfor stille seg følgende spørsmål:

Aktivering av tiltaket

• Hvilke ressurser har vi tilgang på eller vurderer vi som aktuelle for å stå for den praktiske aktiveringen av tiltaket?
• Hvor vanskelig vil det være å forplikte ressursene til å bistå i en beredskapssituasjon og til å delta på opplæring og øvelser?
• Har vi tilgang på nok personell slik at vi er sikret redundans til enhver tid?
• Dersom behov for å benytte seg av eksterne underleverandører, f.eks. private virksomheter, er det en fare for at de ikke vil kunne greie å oppfylle sine forpliktelser på kort og lang sikt? Er det en risiko for "konkurrerende oppdrag" i en aktiveringssituasjon slik at det kan oppstå store forsinkelser?

Forvaltning, drift og vedlikehold, FDV

• Har vi et naturlig sted å plassere ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold? Er det tilgang på nok kompetente ressurser?
• Hvor kan vi plassere ansvaret for overvåking? Har vi tilgang på en driftssentral med døgnkontinuerlig bemanning og teknisk kompetanse?
• Dersom ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold må settes ut til eksterne, f.eks. private virksomheter, er det en fare for at de ikke vil kunne greie å oppfylle sine forpliktelser på kort og lang sikt?

Når de nødvendige innledende vurderingene er gjort, må tiltakshaver sørge for at fagkyndig personell foretar videre utredning av muligheten for å ta i bruk organisatoriske sikringstiltak i det konkrete tilfellet. Det må utredes om forholdene ligger til rette for organisatoriske sikringstiltak eller ikke gjennom å beskrive hvilke løsninger som kan være aktuelle, fordeler og ulemper med de ulike alternativene og hva de vil koste i anskaffelse, implementering, aktivering, drift og vedlikehold. En detaljert fremgangsmåte for dette arbeidet er beskrevet i NVEs sikringshåndbok.

Fremgangsmåten for å utrede sikringstiltak vil være den samme enten det er snakk som permanente eller organisatoriske tiltak. De fleste organisatoriske sikringstiltak består av en kombinasjon av organisatoriske og permanente elementer, det er derfor naturlig at fremgangsmåten er lik.
Utredningsprosessen kan illustreres ved hjelp av følgende figur i sikringshåndboka:

Permanente sikringstiltak skal velges framfor organisatoriske hvis det er mulig. Derfor må permanente tiltak alltid utredes selv om det antas at organisatoriske sikringstiltak vil være et bedre alternativ. I de fleste tilfeller vil permanente og organisatoriske sikringstiltak, eller kombinasjonsløsninger, bli utredet samtidig.

De aller fleste prosjekter der organisatoriske sikringstiltak blir vurdert, vil være store og/eller komplekse. Dermed vil det i de fleste tilfeller igangsettes en mulighetsstudie og et forprosjekt. Under gir vi en anbefaling på hva som bør være utredet og avklart på hvilket nivå.
Å utrede sikringstiltak er en gjentakende prosess hvor du må utføre noen analyser flere ganger med noe mer informasjon fra gang til gang. For hver runde blir det flere detaljer og færre mulige løsninger. Løsningen som er best egnet står igjen til slutt.

I denne veilederen om organisatoriske sikringstiltak fokuserer vi på punktene som er forskjellige fra permanente sikringstiltak. [se figur, må lages]

En mer detaljert oversikt over hva som bør være på plass avhengig av hvor langt utredningen har kommet, finner du i delene for organisatoriske sikringstiltak mot henholdsvis oversvømmelse eller snø- eller sørpeskred.

Vi anbefaler en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) som verktøy i planlegging og prosjektering av organisatoriske sikringstiltak. ROS-analyse er et godt verktøy for å få oversikt, se sammenhenger og identifisere de mest kritiske punktene og dermed kunne redusere risiko med spesifikke tiltak. Planlegging og prosjektering er en gjentakende prosess. Det betyr også at ROS-analysen vil bli oppdatert flere ganger i løpet av prosessen.

Formålet med analysen er å gi et grunnlag for å stille konkrete krav til planlegging, prosjektering, drift og vedlikehold av organisatoriske sikringstiltak slik at de blir robuste, pålitelige og oppfyller kravene i TEK17. Analysen vil også synliggjøre viktigheten av god planlegging og prosjektering, tydelige ansvarsforhold, god opplæring og kommunikasjon.

Identifisere risiko

ROS-analysen er basert på de ulike oppgavene og tekniske delene som inngår i det organisatoriske sikringstiltaket. Risikoen kan identifiseres i ulike kategorier.

• Operative risikoer: Direkte relatert til gjennomføring i en beredskapssituasjon, altså her og nå, som for eksempel personellmangel eller utrent personell, utstyrssvikt eller forsinket mobilisering.

• Tekniske risikoer: Knyttet til feil eller svikt i systemer, moduler eller utstyr som for eksempel feil på låsemekanismer eller tap av moduler.

• Logistikk- og forsyningsrisikoer: Omhandler forsinkelser og utfordringer med transport, lagring og tilgjengelighet av ressurser.

• Eksterne risikoer: Risikofaktorer utenfor organisasjonens direkte kontroll, som værforhold, tredjeparts avhengigheter og endringer i flommønster.

• Organisatoriske risikoer: Relaterer seg til planlegging, ansvar, kommunikasjon og koordinering, samt systematiske utfordringer som manglende øving og uklare ansvarsforhold.

Vurdere risiko som produkt av sannsynlighet og konsekvens

Alle identifiserte risiko skal vurderes med tanke på sannsynlighet og konsekvens. I denne analysen vurderes sannsynlighet og konsekvens kvalitativt, uten bruk av numeriske vurderinger. Sannsynlighet vurderes som "høy", "middels" eller "lav", og konsekvensene vurderes som "kritisk", "alvorlig" eller "moderat". 

Risiko henger ofte sammen som for eksempel at manglende opplæring kan føre til ukvalifisert personell i beredskapssituasjonen, eller at at en trigger som ikke slår ut, fører til at tiltaket ikke er på plass i tide. Det kan også være risiko for dårlig omdømme for eksempel kan en veil oppfattes som unødvendig lenge stengt når det er vinterstenging mellom faste datoer og en vinter med lite snø. Risikovurderingen brukes videre i neste steg til å kartlegge mulige tiltak for å redusere risikoen. Dette bidrar til å skape en mer robust løsning. Det kan være lurt å identifisere de viktigste risikoer og ha mest fokus på dem i den videre prosessen.

[Se om vi skal få med sannsynlighetstre her.]

Tiltak for å redusere risiko

Risikovurderingen over danner grunnlaget for å finne tiltak som enten reduserer sannsynligheten eller konsekvensen og dermed risikoen. 

Oppsummering og anbefalinger

ROS-analysen oppsummeres til slutt. Analysen synliggjør sammenhenger og øker forståelsen av hvordan tiltaket fungerer. Resultatene brukes aktivt i utredningen av organisatoriske sikringstiltak og er dermed et verktøy for å finne det mest hensiktsmessige alternativet. 

Med restrisiko menes den risikoen for skade som eksisterer på tross av sikringstiltakene, og som samfunnet aksepterer. For permanente sikringstiltak domineres denne restrisikoen av sannsynligheten for en flom større enn tiltakets dimensjonerende flom eller skred. Dette forutsetter at tiltaket er riktig montert og vedlikeholdt, slik at det tåler belastningen det er konstruert for. En forutsetter altså at sannsynligheten for teknisk svikt er neglisjerbar, og kan dermed anta at sannsynligheten for skade er tilnærmet lik sannsynligheten for en flom eller et skred større enn det tiltaket er dimensjonert for.

For at et organisatorisk sikringstiltak skal ha tilstrekkelig sikkerhet i like linje med enn et permanent, må den samme forutsetningen gjelde. I tillegg til mekanisk funksjon som er nevnt over, må en for organisatoriske tiltak forutsette at det organisatoriske elementet fungerer, slik at tiltaket blir montert riktig og i tide. En utredning må altså vurdere samlet sannsynlighet for mekanisk og organisatorisk svikt som vesentlig mindre enn for eksempel sannsynligheten for vannstand høyere enn dimensjonerende flomvannstand. Mulige årsaker til organisatorisk svikt kan være:

• Flommen beveger seg hurtigere fra trigger-målested til sikringssted enn beregnet
• Varslingsutstyret virker ikke, eller er ikke tilstrekkelig til å detektere flommen eller snøforholdene
• Beslutningsprosessen går ikke i henhold til spesifisert tid 
• Utførende personell er ikke tilgjengelig eller har ikke nødvendig kompetanse og trening
• Utstyret som skal monteres er ikke tilstrekkelig vedlikeholdt
• Utrykning hindres eller forsinkes av oversvømte veier, skred eller lignende

ROS-analysen beskrevet over skal være til hjelp for å vurdere at organisatoriske sikringstiltak oppnår tilstrekkelig sikkerhet mot naturpåkjenninger i henhold til kravene i TEK17.

Dersom en kjenner sannsynligheten for feil i hvert av disse leddene, kan en beregne hvorvidt sannsynligheten for tekniske eller organisatoriske feil er liten i forhold til sannsynligheten for en flom eller skred større enn den dimensjonerende. Imidlertid vil det ofte være vanskelig å beregne slike sannsynligheter. En må derfor legge inn sikkerhetsmarginer og redundans hvor det er nødvendig, og gjøre en kvalitativ vurdering av restrisikoen.

DSB Veileder Samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging. Tilgjengelig på: https://www.dsb.no/siteassets/rapporter-og-publikasjoner/veileder/samfunnssikkerhet-i-kommunens-arealplanlegging.pdf [besøkt 31.03.2025]