Hva er organisatoriske sikringstiltak?
Veilederens definisjon av organisatoriske sikringstiltak
Med organisatoriske sikringstiltak menes i denne veilederen tiltak som krever aktivering for å oppnå sin funksjon. Organisatoriske sikringstiltak skal planlegges, prosjekteres og utføres på tilsvarende måte som permanente sikringstiltak.
Aktivering kan for eksempel være montering av mobile elementer på toppen av en basissikring, slik eksempelet nedenfor viser, eller det kan være å sørge for at en flomport stenges (manuelt eller automatisk). I tilfeller hvor man har tatt i bruk en selvlukkende barriere som er basert på hydraulikk, er aktiveringen at flomporten stiger opp av seg selv ved hjelp av oppdrift fra den økende vannstanden.
Video 1: Eksempel på aktivering av et organisatorisk sikringstiltak. Tokke kommune setter opp en mobil flomsikring langs Tokkeåi, Tokke kommune i Telemark fylke. (Video: Martin Jespersen, NVE)
Tiltakene som dekkes av denne veilederen må ikke forveksles med midlertidige akutte beredskaps-/krisetiltak, som mobile flomvegger uten fast forankring eller fundament, midlertidige flomvoller, bruk av sandsekker, vannpølser, eller lignende, eller flytting av verdier og evakuering. Dette er tiltak som har til hensikt å begrense skadene ved en flom- eller skredsituasjon, ikke å forhindre skade opp til et gitt nivå. Det vil derfor ofte være stor usikkerhet knyttet til effektene av tiltakene, og til en viss grad også konsekvensene av de. Selv om tiltakene er å betrakte som organisatoriske, vil de ikke oppfylle sikkerhetskravene for ny bebyggelse i Byggteknisk forskrift (TEK17), jf. §§ 7-2 og 7-3. De vil derfor ikke omtales videre i denne veilederen.
Merk at også permanente sikringstiltak kan ha organisatoriske elementer i seg, som drift og vedlikehold av pumper i sammenheng med flomvern, eller tømming av avsatte masser for å garantere funksjonen av massebasseng eller skredvoller før nye hendelser. Slike tiltak er imidlertid å anse som en del av driften av det permanente tiltaket og defineres ikke som organisatoriske. For mer informasjon viser vi til NVEs sikringshåndbok.
Hvorfor ikke godta midlertidige akutte beredskaps-/krisetiltak?
For midlertidige akutte beredskaps-/krisetiltak vil det være usikkerhet knyttet til hvor mye tiltakene vil tåle før de løsner, kollapser eller før vannet trenger igjennom, for eksempel i tilfeller hvor vannet stiger veldig raskt og med stor kraft. I tillegg kan det være en viss risiko for at man ikke har kontroll på håndteringen av overvann og lekkasjer i grunnen, noe som kan føre til at området som sikres opplever en vannstigning som er større enn uten flomvernet. Dette er utfordringer som må tas i betraktning ved prosjektering av både ordinære (permanente) sikringstiltak og organisatoriske sikringstiltak.
Å evakuere mennesker i en flom- eller skredsituasjon er en sikker løsning med tanke på å redusere faren for liv og helse, men løsningen vil ikke bidra til å forhindre skader. Selv om man forbereder seg godt og greier å berge unna store verdier, vil det likevel oppstå skader på bygg og infrastruktur. De som blir rammet av flom eller skred vil ofte oppleve en stor belastning, og kan i visse tilfeller også oppleve frykt for liv og helse dersom de erfarer at beredskapstiltakene ikke er gode nok.
Hva er formålet?
Kommunene har lenge gitt uttrykk for at de har behov for et litt større handlingsrom når det kommer til valg av sikringsløsninger for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet mot naturpåkjenninger. For å imøtekomme dette, er det fra xx tidspunkt tillatt å ta i bruk organisatoriske sikringstiltak som et supplement til permanent sikring (jf. TEK17 § 7-2 andre ledd og § 7-3 andre ledd). Bestemmelsen vil ikke bare åpne for ny utbygging, men også omfatte hele tiltaksspekteret i pbl., for eksempel hovedombygging, vesentlig reparasjon og bruksendring (jf. pbl. § 20-1, jf. § 1-6).
Formålet med et organisatorisk sikringstiltak er:
- å gi tiltakshaver en litt større fleksibilitet knyttet til å utnytte eller videreutvikle et område som er utsatt for naturpåkjenninger.
- å tilby samme grad av sikkerhet som et permanent sikringstiltak ville ha gjort, men med færre negative konsekvenser sammenlignet med permanente tiltak som er vurdert.
Eksempler på negative konsekvenser som kan oppstå ved bruk av permanente sikringstiltak er redusert trivsel for innbyggerne som følge av at de mister utsikten til vannet eller at veien til rekreasjonsområder blir sperret av som vist i figurene under. I tillegg kan permanente tiltak i noen tilfeller føre til høye kostnader for kommunen som følge av at infrastruktur som veier må legges om.
Hvorfor velge organisatoriske sikringstiltak framfor permanente?
Mange kommuner opplever det som vanskelig å oppfylle kravene til sikring av ny bebyggelse i flom- og skredutsatte områder kun ved hjelp av permanent sikring (jf. TEK17 § 7-2 og § 7-3). Utfordringene kan for eksempel bestå i at sikringstiltaket vil hindre tilgangen til viktige rekreasjonsområder, redusere trivselen for innbyggerne i form av manglende utsikt eller føre til store kostnader for kommunen som følge av at veier eller annen infrastruktur som kommer i konflikt med tiltaket må ombygges eller flyttes. I tilfelle det siste, kan et mulig avbøtende tiltak være å bygge en overgang over flomvernet. Det kan imidlertid bli både krevende og kostbart å få til ramper som ivaretar kravene til bl.a. universell utforming. Figuren under illustrerer muligheten for å sikre ved hjelp av organisatoriske tiltak.
Formålet med et organisatoriske sikringstiltak er å tilby samme grad av sikkerhet som et permanent sikringstiltak, men uten en del av de negative konsekvensene som kan følge med det permanente tiltaket. Et mulig alternativ kan for eksempel være å etablere en kombinasjonsløsning bestående av en permanent flommur, dimensjonert for minimum en 50-års flom, som ikke er til vesentlig hinder for utsikten, og en mobil del på toppen som til daglig ikke er montert. Ved fare for flom monteres den mobile delen, slik at flomverket ivaretar sikkerhet mot dimensjonerende flom. Den mobile delen kan for eksempel bestå av lette bjelkestengsler av aluminium som er enkle å montere i tilrettelagte nisjer. Man kan også se for seg en flommur med en port som står åpen til daglig. Når det er fare for flom, stenges porten manuelt eller automatisk.
Alternativer for å bedre det visuelle uttrykket
I noen tilfeller kan det være aktuelt å la noe av flommuren bestå av fastmonterte glassvegger for å ivareta det estetiske, slippe inn mest mulig lys, eller sørge for bedre utsikt. En slik løsning må vurderes ut fra et kost/nytte perspektiv, ettersom bruk av glass gjerne vil være et fordyrende element både investeringsmessig og vedlikeholdsmessig. Et annet alternativ kan være å gjemme muren bak beplantning, busker og trær for å skape et bedre visuelt inntrykk.
Hva er forutsetningene?
Muligheten for permanent sikring må være utredet. Det må komme tydelig fram av utredningen at et organisatorisk sikringstiltak, som regel et semipermanent sikringstiltak, vil være et bedre alternativ enn et permanent sikringstiltak. I tillegg må det være dokumentert at tiltaket vil oppfylle de samme sikkerhetskravene for ny bebyggelse som et permanent sikringstiltak ville ha gjort.
Hva er grunnprinsippene?
Et permanent sikringstiltak er til enhver tid aktivt og klart til å beskytte mot hendelsen det er dimensjonert for. Et organisatorisk sikringstiltak må først gjøres klart og aktiveres før det beskytter mot hendelsen. Denne klargjøringen og aktiveringen, kaller vi samlet for respons, og er avhengig av følgende elementer som er vist i figuren og beskrevet under.
Trigger
- Det må eksistere en trigger som sørger for at en potensiell fare blir oppdaget, f.eks. måleinstrumenter og sensorer i et vassdrag som sender ut en alarm når vannmengden blir av en viss størrelse. Utstedte varsler fra MET og NVE om potensiell fare kan også være en del av triggeren, i den forstand at man blir gjort oppmerksom på potensielle farer som kan oppstå, og har mulighet for å overvåke utviklingen i situasjonen.
Reaksjon
- Triggeren sender en alarm til mottaker som må ha et system for å ta imot alarmen og vurdere alvoret i situasjonen.
- Alarmen vil kreve en form for reaksjon. Først må informasjon fra triggeren valideres og vurderes. Deretter vil videre reaksjon følge en forhåndsdefinert handlingsplan.
- Triggeren kan også sende signal til en automatisk løsning.
Aktivering
- Reaksjonen går over til aktivering i henhold til beredskapsplanen for tiltaket. Aktiveringen skjer enten i form av at personell mobiliseres for å montere den delen av sikringstiltaket som vanligvis er demontert, eller ved at f.eks. en motorisert eller flottør-basert løsning sørger for at en flomport stenges automatisk.
- Etter at tiltaket er aktivert, må det foretas rutinemessig kontroll av alt fungerer som det skal.
- Det er påkrevet å ha på plass en beredskapsplan for det organisatoriske tiltaket. Den må igjen inneholde plan for iaktivering (inkludert kontroll av tiltaket) og plan for forvaltning, drift og vedlikehold (inkludert plan for regelmessige tester og øvelser).
Responstid
Tiden det tar fra utløsning av triggeren til ferdig aktivert og kontrollert tiltak kaller vi responstiden. Responstiden må være kortere enn den tilgjengelige tiden, dvs. tiden det tar før vannstanden når toppen av basissikringen.
Automatiske løsninger har vanligvis kort responstid sammenlignet med løsninger som skal bygges opp manuelt.
Hva er forskjellen mellom organisatoriske sikringstiltak mot flom og mot skred?
Organisatoriske sikringstiltak mot flom, inkludert oversvømmelser/flom fra havet, reduserer faren for flomskader i bebyggelse og dermed også faren for personskader relatert til byggverk. Organisatoriske sikringstiltak mot skred kan normalt sett bare redusere eller eliminere faren for personskader. De fleste organisatoriske skredsikringstiltak vil dermed ikke oppfylle sikkerhetskravene i TEK17. Tiltakene kan likevel være egnet til å forbedre sikkerheten for eksisterende bebyggelse.
Det finnes et fåtall typer nye anlegg og rekreasjonstilbud som egner seg godt for sikring ved hjelp av organisatoriske skredsikringstiltak, ettersom eventuelle skred mot det sikrede «objektet» generelt ikke vil gi materielle skader av betydning. Eksempel på dette er et alpinanlegg, hvor formålet er å sikre en del av anlegget som ikke inneholder fysisk infrastruktur som kan skades, som heiser, heishus, varmestuer, o.l.
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot flom, inkludert oversvømmelser/flom fra havet
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot flom kan være tiltak som er prosjektert og bygget som en enhet, men hvor deler av tiltaket kan demonteres for så å settes opp igjen ved varsel om flom. Det kan også være fastmonterte flomvern med port/luke som står åpen til vanlig og som kan stenges ved varsel om flom. Stengingen kan gjøres enten manuelt eller automatisk, for eksempel ved hjelp av sensorer som får signal direkte fra triggeren, reagerer ved kontakt med vann eller baseres på flottørprinsippet og oppdrift fra vannet, som vist i figuren under.
Automatiske løsninger vil ikke kreve en form for beslutning i forkant av en hendelse, men man kan si at løsningen krever en aktivering. Aktiveringen er at sikringstiltaket kommer på plass. I tillegg er det behov for å sende noen ut for å sjekke at det ikke er noe som vil hindre eller allerede hindrer tiltaket i å fungere som det skal, som for eksempel sjekke at ingen har plassert noe på toppen av en nedsenket flomport.
[PHH: må endre tekst i figuren til lav og høy vannstand. Deretter bytte ut figuren]
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot skred
Av de ulike typene skred, er det kun snøskred og sørpeskred som det per i dag kan sikres mot ved hjelp av organisatoriske sikringstiltak, og dette kun i begrenset grad, jf. TEK17 § 7-3. Årsaken til dette er blant annet utfordringer med varsling. Mens det for eksempel er gode erfaringer med lokal varsling av snøskred, er det nesten umulig å varsle steinsprang og svært vanskelig å varsle jordskred mer enn på regionalt nivå. Dette gjør at restrisikoen, etter en eventuell sikring basert på skredvarsling, vil bli alt for høy. Årsaken er at det både vil være uforutsigbart hvor skredene faktisk vil gå og hvordan skredene vil arte seg.
En type organisatorisk skredsikringstiltak som TEK17 § 7-3 åpner for, er periodisk stenging på bakgrunn av stedspesifikk snøskredvarsling. En slik løsning kan være akseptabel for anlegg som steinbrudd, massetak og skianlegg. Forutsetningen for bruk av det organisatoriske tiltaket er at det ikke vil kunne oppstå store materielle skader i det sikrede området. Dette betyr at bygninger og andre deler av anlegget som kan får større materielle skader, skal være plassert i områder med tilstrekkelig sikkerhet, være fysisk sikret eller dimensjonert slik at eventuelle skred ikke vil gi større materielle skader.
En annen type organisatorisk skredsikringstiltak som TEK17 § 7-3 åpner for, er vinterstenging av turstier, rasteplasser, sherpatrapper eller oppstillingsplasser for bobiler som er utsatt for snøskred eller sørpeskred. For anlegg som ikke innebærer bygninger (for eksempel mobile eller sesongbaserte massetak og/eller knuseverk), kan organisatoriske sikringstiltak være fornuftige og tilstrekkelige tiltak til å ivareta sikkerheten.