Hva er organisatoriske sikringstiltak?
Mulighetsrommet for sikring mot skred er adskillig mindre enn for sikring mot flom og stormflo. Det er allikevel ikke fritt fram å velge organisatorisk sikringstiltak framfor permanent sikring på noen av disse områdene. I henhold til TEK 17 kan organisatoriske sikringstiltak kun tillates dersom kommunen ellers vil miste mulighet for utvikling eller opprettholdelse av næring og befolkning, og at ingen alternative, trygge arealer kan bli funnet. Det er altså strenge vilkår for bruk, også når det gjelder sikring mot flom.
Veilederens definisjon av organisatoriske sikringstiltak
Med organisatoriske sikringstiltak menes i denne veilederen sikringstiltak som krever aktivering for å oppnå sin funksjon, og som har en fysisk og permanent komponent. Organisatoriske sikringstiltak skal planlegges, prosjekteres og utføres på tilsvarende måte som permanente sikringstiltak.
Aktivering kan for eksempel være montering av mobile elementer på toppen av en basissikring, slik videoen under viser, eller det kan være å sørge for at en flomport lukkes manuelt eller automatisk. I tilfeller hvor man har tatt i bruk en selvlukkende barriere som er basert på hydraulikk, er aktiveringen at flomporten stiger opp av seg selv ved hjelp av oppdrift fra den økende vannstanden.
Video: Eksempel på aktivering av et organisatorisk sikringstiltak. Tokke kommune setter opp en mobil flomsikring langs Tokkeåi, Tokke kommune i Telemark fylke. (Video: Martin Jespersen, NVE)
Tiltakene som dekkes av veilederen må ikke forveksles med midlertidige akutte beredskaps-/krisetiltak, som mobile flomvegger uten fast forankring eller fundament, midlertidige flomvoller, bruk av sandsekker, vannpølser eller lignende, eller flytting av verdier og evakuering. Dette er tiltak som har til hensikt å begrense skadene ved en flom- eller skredhendelse, ikke å forhindre skade opp til et gitt nivå. Det vil derfor ofte være stor usikkerhet knyttet til effektene av tiltakene, og til en viss grad også konsekvensene av tiltakene. Selv om tiltakene er å betrakte som organisatoriske, vil de ikke oppfylle sikkerhetskravene for ny bebyggelse i byggteknisk forskrift (TEK17), jf. §§ 7-2 og 7-3. De vil derfor ikke omtales videre i denne veilederen.
Noen typer permanente sikringstiltak har behov for jevnlig innsats for å sikre at funksjonen opprettholdes over tid og i forkant av nye hendelser. Dette kan blant annet være tømming av avsatte masser i et massebasseng eller stein i et steinsprangnett. Slik innsats anses imidlertid å være en del av driften av det permanente tiltaket og er derfor ikke omfattet av veilederen. For mer informasjon om denne type driftstiltak viser vi til NVEs sikringshåndbok.
Hvorfor ikke godta midlertidige akutte beredskaps-/krisetiltak?
Hvorfor ikke godta midlertidige akutte beredskaps-/krisetiltak som sikringstiltak for å tilfredsstille kravene til sikkerhet for ny utbygging i TEK17 kapittel 7?
For midlertidige akutte beredskaps-/krisetiltak vil det være usikkerhet knyttet til hvor mye tiltakene vil tåle før de løsner, kollapser eller før vannet trenger igjennom, for eksempel i tilfeller hvor vannet stiger veldig raskt og med stor kraft. I tillegg kan det være en viss risiko for at man ikke har kontroll på håndteringen av overvann og lekkasjer i grunnen, noe som kan føre til at området som sikres opplever en vannstigning som er større enn uten flomvernet. Dette er utfordringer som må tas i betraktning ved prosjektering av både ordinære (permanente) sikringstiltak og organisatoriske sikringstiltak.
Å evakuere mennesker i en flom- eller skredsituasjon er også et beredskaps-/krisetiltak, og en mer sikker løsning med tanke på å redusere faren for liv og helse, men løsningen vil ikke bidra til å forhindre skader, og vil dermed ikke oppfylle kravene til sikkerhet for ny utbygging i TEK17 kapittel 7. Selv om man forbereder seg godt og greier å berge unna store verdier, vil det likevel oppstå skader på bygg og infrastruktur. De som blir rammet av flom eller skred og som gjentatte ganger må evakuere, vil ofte oppleve en stor belastning, og kan i visse tilfeller også oppleve frykt for liv og helse dersom de erfarer at beredskapstiltakene ikke er gode nok.
Hva er formålet?
Kommunene har lenge gitt uttrykk for at de har behov for et litt større handlingsrom når det kommer til valg av sikringsløsninger for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet mot naturpåkjenninger. For å imøtekomme dette, er det i særskilte tilfeller tillatt å ta i bruk organisatoriske sikringstiltak som et supplement til permanent sikring (jf. TEK17 § 7-2 andre ledd og § 7-3 andre ledd).
Formålet med et organisatorisk sikringstiltak er:
- å skape en større fleksibilitet knyttet til å utnytte eller videreutvikle et område som er utsatt for naturpåkjenninger,
- å tilby samme grad av sikkerhet som et permanent sikringstiltak, men med færre negative konsekvenser sammenlignet med det permanente tiltaket som er vurdert.
Sikringstiltak med organisatoriske elementer er allerede i bruk flere steder i landet og fungerer godt. Men fram til nå har organisatoriske sikringstiltak bare vært tillat for sikring av eksisterende bebyggelse. De nye bestemmelsene vil ikke bare åpne for ny utbygging, men også omfatte hele tiltaksspekteret i plan- og bygningsloven, for eksempel hovedombygging, vesentlig reparasjon og bruksendring (jf. pbl. § 20-1, jf. § 1-6).
Eksempler på negative konsekvenser som kan oppstå ved bruk av permanente sikringstiltak er redusert trivsel for innbyggerne som følge av at de mister utsikten til vannet eller tilgangen til rekreasjonsområder, som vist i figurene under. Andre konsekvenser kan være høye kostnader for kommunen som følge av at infrastruktur som veier må legges om da de kommer i konflikt med tiltaket og det ikke er mulig å legge til rette for avbøtende tiltak som sikrer universell utforming (f.eks. ramper over flomvernet).
Hvorfor velge organisatoriske sikringstiltak framfor permanente?
TEK17 § 7-2 og § 7-3 lister opp kravene som må være oppfylt for å oppnå tilfredsstillende sikkerhet for ny bebyggelse i flom- og skredutsatte områder. Flere kommuner opplever det som vanskelig å oppfylle disse kravene kun ved hjelp av permanent sikring. Summen av utfordringer gjør at flere kommuner kvier seg for å sette i gang med sikringstiltak. I slike tilfeller kan organisatoriske sikringstiltak være en mulig løsning, da de vil kunne bidra til å redusere eller å unngå flere av ulempene som permanente sikringstiltak medfører. Fordelene må imidlertid veies opp mot ansvaret og pliktene som følger med organisatoriske sikringstiltak.
Her er noen eksempler på ulemper med permanente sikringstiltak som kan reduseres eller unngås ved hjelp av organisatoriske sikringstiltak:
Utfordringer når det gjelder flom
Alle nye byggverk som er ment for personopphold må kunne tåle minst en 200-års flom, det samme gjelder for bruksendring av eksisterende bebyggelse. Ved planer om ny utbygging vil det være fornuftig å velge arealer utenfor flomsonen, hvis mulig. Utfordringene oppstår når det ikke finnes egnede arealer utenfor sonen eller når det er ønskelig å fortette eksisterende bebyggelse.
Det er tillatt å ta i bruk permanent sikring for å utvikle arealer innenfor flomsonen. Permanent sikring kan imidlertid være krevende å få til dersom den eneste muligheten er å etablere kostbare eller inngripende tiltak som vil ha en negativ effekt på vassdrags- eller bomiljøet. I bomiljøer langs vassdrag, utgjør utsikt og tilgang til vassdrag og rekreasjonsområder viktige verdier. Etablering av høye flomvoller eller flommurer som skiller bebyggelsen fra vassdraget innebærer at disse verdiene blir redusert.
Utfordringer når det gjelder oversvømmelser fra stormflo
En konsekvens av klimaendringer er at havnivået stiger. Som en følge av havnivåstigning vil høye vannstander inntreffe oftere og trenge lenger inn over land enn hva som er tilfellet i dag. Norske kyst- og fjordkommuner og eiere av kystnær infrastruktur må ta hensyn til dette, særlig i sin langsiktige planlegging. På lik linje med sikring mot flom, så kan permanent sikring mot høye vannstander være kostbart og inngripende.
Mange tettsteder og byer ligger ut til havet og vil være utsatt for oversvømmelser fra stormflo med økende havnivå. Det er en problemstilling i tett bebyggelse og, i mange tilfeller, historisk bebyggelse. Dette gjør at permanente sikringstiltak, som kan være arealkrevende eller fungere som høye barrierer, verken er ønsket eller mulig å gjennomføre.
Utfordringer når det gjelder skred
Kravene til sikkerhet mot skred skaper utfordringer for kommuner som blant annet ønsker å etablere eller videreutvikle rekreasjonstilbud som er viktige for innbyggernes trivsel og turistnæringen. Dette kan være tilbud som turstier, sherpatrapper og oppstillingsplasser for bobiler. Permanent sikring av skredområdene kan være, teknisk sett, tilnærmet umulig å få til, eller mer krevende og kostbart enn det som er realistisk gjennomførbart.
Sikring ved hjelp av en kombinasjon av organisatoriske og permanente elementer
Formålet med et organisatoriske sikringstiltak er å tilby samme grad av sikkerhet som et permanent sikringstiltak, men uten en del av de negative konsekvensene som kan følge med det permanente tiltaket. Et mulig alternativ kan for eksempel være å etablere en kombinasjonsløsning bestående av en permanent flommur, dimensjonert for minimum en 50-års flom, som ikke er til vesentlig hinder for utsikten, og en mobil del på toppen som til daglig ikke er montert. Ved fare for flom monteres den mobile delen, slik at flomvernet ivaretar sikkerhet mot dimensjonerende flom. Den mobile delen kan for eksempel bestå av lette bjelkestengsler av aluminium som er enkle å montere i tilrettelagte nisjer. Man kan også se for seg en flommur med en port som står åpen til daglig. Når det er fare for flom, lukkes porten manuelt eller automatisk. Figuren under viser et slikt prinsipp langs elva. I figuren er det også et organisatorisk sikringstiltak mot stormflo, der det er en permanent del som er forankringen til de organisatoriske elementene.
Mulige løsninger for å bedre det visuelle uttrykket
I noen tilfeller kan det være aktuelt å la noe av flommuren bestå av fastmonterte glassvegger for å ivareta det estetiske, slippe inn mest mulig lys, eller sørge for bedre utsikt. En slik løsning må vurderes ut fra et nytte/kost perspektiv, ettersom bruk av glass gjerne vil være et fordyrende element både investerings- og vedlikeholdsmessig. Et annet alternativ kan være å gjemme muren bak beplantning, busker og trær for å skape et bedre visuelt inntrykk.
Hva er forutsetningene?
Muligheten for permanent sikring må være utredet. Det må komme tydelig fram av utredningen at et organisatorisk sikringstiltak vil være et bedre alternativ enn et permanent sikringstiltak. I tillegg må det være dokumentert at tiltaket vil oppfylle de samme sikkerhetskravene for ny bebyggelse som et permanent sikringstiltak ville ha gjort. Mulighetene for å ta i bruk organisatoriske sikringstiltak er imidlertid begrenset til situasjoner der konsekvensene av manglende utbygging vil være at kommunen mister mulighetene for utvikling eller opprettholdelse av næring og befolkning, og der det ikke finnes alternative utviklingsarealer.
Muligheten for bruk av organisatoriske sikringstiltak for å oppfylle kravene til sikkerhet for flom, stormflo, snø- og sørpeskred forutsetter at en rekke øvrige vilkår er oppfylt. Se eget steg om vilkår.
Hva er grunnprinsippene i et organisatorisk sikringstiltak?
Et permanent sikringstiltak er til enhver tid aktivt og klart til å beskytte mot hendelsen det er dimensjonert for. Et organisatorisk sikringstiltak må først gjøres klart og aktiveres, før det beskytter mot hendelsen. Denne klargjøringen og aktiveringen, kaller vi samlet for respons, kan deles inn i trigger, reaksjon og aktivering som vist i figuren under og forklart i påfølgende avsnitt.
Trigger
Det må eksistere en trigger som sørger for at en potensiell fare blir oppdaget. En trigger kan for eksempel bestå av måleinstrumenter og sensorer i et vassdrag som melder fra når vannføringen eller vannstanden når en viss størrelse. Stedspesifikke varsler kan også fungere som triggere, når spesifikke aktsomhetsnivå blir koblet til tiltak i beredskapsplanen. Utstedte farevarsler fra meteorologisk institutt og NVE kan også være en del av triggeren, i den forstand at varslene gjør mottakeren oppmerksom på potensielle farer som kan oppstå. Mottakeren bør da følge med på hvordan den utvikler seg. Det vil gjøre det enklere å reagere raskt dersom situasjonen eskalerer og flere triggere blir trigget. Triggeren kan også være en forhåndsdefinert dato, typisk når det gjelder sesongstegning i sammenheng med snø- eller sørpeskred.
Reaksjon
En utløst trigger vil kreve en form for reaksjon. Først må informasjon fra triggeren bli tatt imot, valideres og vurderes. Deretter vil videre reaksjon følge en forhåndsdefinert handlingsplan som er beskrevet i beredskapsplanen for sikringstiltaket. Triggeren kan også sende signal direkte til en automatisk løsning.
Aktivering
Reaksjonen går over til aktivering i henhold til beredskapsplanen for sikringstiltaket. Aktiveringen kan skje enten i form av at personell mobiliseres for å montere den delen av sikringstiltaket som vanligvis er demontert, eller ved at for eksempel en motorisert eller flottør-basert løsning sørger for at en flomport lukkes automatisk. Aktivering kan også innebære å åpne eller stenge visse områder eller veier. Etter at tiltaket er aktivert, må det foretas rutinemessig kontroll av alt fungerer som det skal.
Det er påkrevet å ha på plass en beredskapsplan for tiltaket. Den må igjen inneholde en innsatsplan som beskriver rutinene/prosedyrene for aktivering. I tillegg må beredskapsplanen inneholde en plan for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV), herunder rutiner for regelmessige tester og øvelser.
Responstid
Tiden det tar fra triggeren blir utløst til tiltaket er ferdig aktivert og kontrollert kaller vi responstiden. Responstiden må være kortere enn varslingstiden, det vil si at tiden som er tilgjengelig fra utløst trigger til faren kan nå det organisatoriske sikringstiltaket. Det vil for eksempel være tiden det tar til vannstanden når toppen av basissikringen, eller tiden en trenger for å stenge tilgang til et skredutsatt område. Automatiske løsninger har vanligvis kort responstid sammenlignet med løsninger som skal monteres manuelt.
Hva er forskjellen mellom organisatoriske sikringstiltak mot flom og mot skred?
Organisatoriske sikringstiltak mot flom, inkludert stormflo, reduserer faren for flomskader i bebyggelse og dermed også faren for personskader relatert til byggverk. Organisatoriske sikringstiltak mot skred kan normalt sett bare redusere eller eliminere faren for personskader. De fleste organisatoriske skredsikringstiltak vil dermed ikke oppfylle sikkerhetskravene for ny bebyggelse i TEK17, men kan likevel være egnet til å forbedre sikkerheten for eksisterende bebyggelse.
Det finnes et fåtall typer nye anlegg og rekreasjonstilbud som egner seg godt for sikring ved hjelp av organisatoriske skredsikringstiltak, ettersom eventuelle skred mot det sikrede "objektet" ikke vil gi materielle skader av betydning. Se eksemplene nedenfor for mer informasjon.
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot flom, inkludert stormflo
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot flom kan være tiltak som er prosjektert og bygget som en enhet, men hvor deler av tiltaket kan demonteres for så å settes opp igjen ved varsel om flom. Det kan være fastmonterte flomvern med port/luke som står åpen til vanlig og som kan lukkes ved fare for flom. Stengingen kan gjøres enten manuelt eller automatisk, for eksempel ved hjelp av sensorer som får signal direkte fra triggeren, reagerer ved kontakt med vann eller baseres på flottørprinsippet (oppdrift fra vannet), som vist i figuren under. Størrelsen på slike løsninger kan variere fra en enkel port i en permanent flommur til store, bevegelige barrierer som aktiveres på tvers av hele elve- eller fjordsystemer.
Automatiske løsninger vil ikke kreve en form for beslutning i forkant av en hendelse, men man kan si at løsningen krever en aktivering. Aktiveringen er at sikringstiltaket kommer på plass i tide. I tillegg er det behov for å sende noen ut for å sjekke at det ikke er noe som vil hindre eller allerede hindrer tiltaket i å fungere som det skal, for eksempel noe tungt som er plassert på toppen av en nedsenket flomport. Inntakskonstruksjoner til for eksempel flomtunneler vil også være definert som organisatoriske sikringstiltak, dersom de krever aktivering for å oppnå sin funksjon.
Organisatoriske sikringstiltak er mye brukt andre steder i Europa, og det dukker stadig opp nye innovative løsninger som kan være aktuelle også her til lands. Eksemplene vi viser til i denne utgaven av veilederen, samt i NVEs sikringshåndbok, er med andre ord ikke uttømmende. Flere eksempler vil bli lagt inn i veilederen og håndboken etter hvert som vi tilegner oss ny kunnskap fra inn eller utland.
[PHH: må endre tekst i figuren til lav og høy vannstand. Deretter bytte ut figuren]
Eksempler på organisatoriske sikringstiltak mot skred
Av de ulike typene skred, er det kun snøskred og sørpeskred som det per i dag kan sikres mot ved hjelp av organisatoriske sikringstiltak, og dette kun i begrenset grad, jf. TEK17 § 7-3. Årsaken til dette er blant annet utfordringer med varsling. Mens det for eksempel er gode erfaringer med stedspesifikk varsling av snøskred, er det nesten umulig å varsle steinsprang og svært vanskelig å varsle jordskred mer enn på regionalt nivå. Dette gjør at restrisikoen, etter en eventuell sikring basert på skredvarsling, vil bli alt for høy. Årsaken er at det både vil være uforutsigbart hvor skredene faktisk vil gå og hvordan skredene vil arte seg.
En type organisatorisk skredsikringstiltak som TEK17 § 7-3 åpner for, er periodisk stenging på bakgrunn av stedspesifikk snøskredvarsling. En slik løsning kan være akseptabel for anlegg som steinbrudd, massetak og skianlegg. For skianlegg kan det være aktuelt å sikre en del av anlegget som ikke inneholder fysisk infrastruktur som kan skades, som heiser, heishus eller varmestuer.
Forutsetningen for bruk av det organisatoriske tiltaket er at det ikke vil kunne oppstå store materielle skader i det sikrede området. Dette betyr at bygninger og andre deler av anlegget som kan får større materielle skader, skal være plassert i områder med tilstrekkelig sikkerhet, være fysisk sikret eller dimensjonert slik at eventuelle skred ikke vil gi større materielle skader.
En annen type organisatorisk skredsikringstiltak som TEK17 § 7-3 åpner for, er vinterstenging av turstier, rasteplasser, sherpatrapper eller oppstillingsplasser for bobiler som er utsatt for snøskred eller sørpeskred. Vinterstegning er vist i figuren under. For anlegg som ikke innebærer bygninger som for eksempel mobile eller sesongbaserte massetak og/eller knuseverk, kan organisatoriske sikringstiltak være fornuftige og tilstrekkelige tiltak til å ivareta sikkerheten.