Hva er vilkårene for bruk av organisatoriske sikringstiltak? Hva sier regelverket?

I henhold til TEK17 kan organisatoriske sikringstiltak kun oppfylle kravene til sikkerhet i særskilte tilfeller. «Med særskilte tilfeller menes situasjoner der konsekvensene av manglende utbygging vil være at kommunen mister mulighetene for utvikling eller opprettholdelse av næring og befolkning, og der det ikke finnes alternative utviklingsarealer.» (TEK17 §7-2 og 7-3, tredje ledd).

Særskilte tilfeller knytter seg til viktigheten av utbyggingen av det aktuelle området og ikke til behovet for organisatoriske sikringstiltak. Vurderinger av viktighet må gjøres, men blir ikke nærmere omtalt i denne veilederen.

Vilkårene for å kunne ta i bruk organisatoriske sikringstiltak er knyttet til:

• Større fordel enn permanente sikringstiltak
• Dokumentasjon på forprosjektnivå
• Arealplan
• Beredskapsplan og plan for FDV (forvaltning, drift og vedlikehold)
• Offentlig myndighet med ansvar for FDV

Her følger en utdyping av vilkårene og hva som skal til for å oppfylle dem:

Større fordel enn permanente sikringstiltak

Vilkåret under bokstav a) er likt for henholdsvis flom og skred: «Bruk av organisatoriske sikringstiltak skal gi en klart større fordel for kommunen enn bruk av permanente sikringstiltak. I vurderingen skal det særlig legges vekt på hensynet til arealbruk, infrastruktur, naturmiljø, vassdragsmiljø, bomiljø, friluftsliv og landskapsvirkninger. Det kan også legges vekt på kostnadene knyttet til sikringstiltaket.»

Vurderingen baseres på grunnlag av dokumentasjon på forprosjekteringsnivå, som er neste vilkår. Vanligvis vil det være samfunnsøkonomiske analyser som legges til grunn for vurderingene.

Dokumentasjon på forprosjektnivå

Vilkåret under bokstav b) er likt for henholdsvis flom og skred: «Bruk av organisatoriske sikringstiltak skal oppfylle kravene til sikkerhet etter andre ledd. Dette skal være dokumentert på forprosjekteringsnivå.»

Dette betyr at prosjekteringsarbeidet må ha kommet så langt at det i utgangspunktet er funnet en foretrukket løsning. Grunnlaget må være så detaljert at det er mulig å beskrive effekten og gjennomførbarheten av tiltaket med hensyn til blant annet økonomi, miljø og tekniske krav. Dette vil som regel omfatte involvering av flere fagområder. Detaljeringsgraden baseres på resultatene fra samfunnsøkonomiske analyser, slik at det er mulig å fastslå om permanente eller organisatoriske sikringstiltak er best egnet. Dermed vil dette punktet også være grunnlag for vilkåret over om at organisatoriske sikringstiltak skal ha større fordel enn permanente sikringstiltak.

Arealplan

Vilkåret under bokstav c) krever at: «Bruk av organisatoriske sikringstiltak er avklart i arealplan.» For å oppnå tilstrekkelig sikkerhet mot flom og stormflo, skal det gjennom planprosessen dessuten være: «… utredet og dokumentert at utbyggingsområdet i arealplanen har en nominell årlig sannsynlighet for flom som ikke overskrider 1/50.»

Generelt er det behov for en permanent basissikring mot flom og stormflo som er så høy som praktisk mulig ut fra forholdene på stedet. Nivået må vurderes opp mot det som vil være et kritisk punkt der ulempene med det permanente tiltaket blir større enn fordelene. I noen tilfeller kan det oppnås en bedre løsning ved å bruke forskjellige høyder på ulike deler av den permanente basissikringen. Disse vurderingene vil inngå i planlegging av det organisatoriske sikringstiltaket og er nærmere beskrevet i delen Organisatoriske sikringstiltak mot oversvømmelse [lenke].

Beredskapsplan og plan for FDV

Alle organisatoriske sikringstiltak skal ifølge vilkåret i bokstav d) ha en beredskapsplan. Beredskapsplanen skal inneholde en plan for aktivering av tiltaket, og en plan for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV).

Det er størst forskjell mellom §7-2 og 7-3 i dette vilkåret. Dette er dermed et av hovedpunktene som inngår i utredning av organisatoriske sikringstiltak og er nærmere beskrevet i henholdsvis delen organisatoriske tiltak mot oversvømmelse eller organisatoriske tiltak mot snø- eller sørpeskred.

Sitat fra forskriftsteksten:

• Flom:
  • «d) Det skal være etablert en beredskapsplan basert på overvåking og varsling, der følgende er oppfylt:
    • Det skal være et etablert målesystem med tilstrekkelige målepunkter for flom i vassdraget, med sanntidsoverføring av data.
    • Det skal være tilstrekkelig varslingstid for iverksetting av flomsikringen. Organisering av beredskap og avsatte personellressurser må stå i forhold til tiden som er tilgjengelig.
    • Beredskapsplanen skal inneholde en plan for forvaltning, drift, vedlikehold og iverksetting av det organisatoriske sikringstiltaket.»
  • 7-3:
    • «d) Det skal være etablert en beredskapsplan som skal inneholde plan for forvaltning, drift, vedlikehold og iverksetting av det organisatoriske sikringstiltaket. Ved periodisk stenging skal beredskapsplanen være basert på lokale observasjoner og målinger og være basert på tilstrekkelig varslingstid til å iverksette det organisatoriske tiltaket og stenge av området.»

Utover å oppfylle kravene til beredskapsplan som fremgår av TEK17, vil det være fornuftig å etablere en kobling mellom tiltakets beredskapsplan og kommunens overordnede beredskapsplan.

Det bør også fremgå av kommunens helhetlige ROS-analyse at kommunen har sikringstiltak, enten det er permanente eller organisatoriske.

Det vil alltid være en viss risiko for at et sikringstiltak, uavhengig om det er permanent eller organisatorisk, kan feile eller på annen måte ikke oppfylle sin funksjon. På et tidspunkt vil det for eksempel kunne oppstå hendelser som overskrider det tiltaket er dimensjonert for. Det kan også bli gjort menneskelige feil ifm. vedlikehold eller drift av et tiltak. Denne type risiko kaller vi restrisiko (er nærmere omtalt i et eget kapittel), og er noe som samfunnet er nødt til å akseptere. Det er viktig at denne type risiko adresseres i kommunens helhetlige ROS.

ROS-analysen bør da inneholde en vurdering av hva som kan skje dersom tiltaket ikke oppfyller sin funksjon. I tilknytning til vurderingene må kommunens overordnede beredskapsplan inneholde rutiner for å håndtere disse hendelsene. Slike rutiner kan for eksempel handle om evakuering av områder på innsiden av et sikringstiltak, etablere midlertidige alternative flomveier eller ta i bruk akutte beredskaps-/krisetiltak.

Statsforvalterne har ansvar for å føre tilsyn med kommunenes beredskapsarbeid, herunder kontrollere at de har på plass en beredskapsplan, en ROS-analyse og en plan for øvelser og opplæring (Jf. Forskrift om kommunal beredskapsplikt, § 10). Det er ikke stilt krav i TEK17 om at statsforvalterne skal føre tilsyn med at kommunene har etablert beredskapsplaner for organisatoriske sikringstiltak. Men dersom det etableres en tydelig kobling mellom den overordnede beredskapsplanen til kommunen og beredskapsplanen for tiltaket (flere planer dersom det er snakk om flere tiltak i en og samme kommune), vil en Statsforvalter enkelt kunne sjekke ut at kommunen har alle nødvendige planer på plass. Kommunen får da informert Statsforvalteren om tiltaket/tiltakene og tilhørende planer, og Statsforvalteren på sin side kan benytte kunnskapen til å oppdatere Fylkes ROS, da det vil være fornuftig å omtale at det finnes organisatoriske sikringstiltak i fylket, og hva det eventuelt kan innebære av risiko.

Offentlig myndighet med ansvar for FDV

Vilkåret under bokstav e) er likt for henholdsvis flom og skred: «En offentlig myndighet er ansvarlig for at det blir gjennomført drift og vedlikehold av det organisatoriske sikringstiltaket.»  

Siden det er avgjørende for sikkerheten at det organisatoriske sikringstiltaket er aktivert i tide, er det spesielt viktig at det har blitt forvaltet, driftet og vedlikeholdt på en god måte.

Vilkåret innebærer ikke at det er en offentlig myndighet som skal etablere sikringstiltaket, eller at den offentlige myndigheten må utføre bestemte drift og vedlikeholdsoppgaver. Slike oppgaver kan utføres av tiltakshaver, dvs. den som har fått i oppdrag av offentlig myndighet å etablere, drifte og vedlikeholde tiltaket. Det er imidlertid den offentlige myndighetens ansvar å påse at det organisatoriske sikringstiltaket blir driftet og vedlikeholdt på en forsvarlig måte. Det viktige her er altså å skille mellom ansvar og oppgaver.

Vilkåret innebærer heller ikke at tiltakshaver kan kreve at en offentlig myndighet utfører drift og vedlikeholdsoppgaver.  Intensjonen med vilkåret er å sikre at ansvaret ivaretas over tid.

Vilkåret er ikke til hinder for at den offentlige myndigheten benytter private leverandører og kontraktsrettslig viderefører deler av eller hele ansvaret. Det er likevel viktig å understreke at den offentlige myndigheten fortsatt vil være ansvarlig for å sikre at eventuelle private leverandører oppfyller kravene til organisatoriske sikringstiltak fastsatt i TEK17 kapittel 7.

Etter plan- og bygningsloven § 28-1 er det ikke tillatt å bygge på steder hvor det ikke er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Forhold som flom, stormflo, skred, flodbølger, radon, støy og forurensning omfattes av bestemmelsen. Loven stiller ikke krav om absolutt sikkerhet, men krav om tilstrekkelig sikkerhet.

TEK17 kapittel 7 er førende for arbeidet med arealplaner. Sikkerhetskravene som listes opp er i utgangspunktet rettet inn mot prosjektering i byggesak, men legges i praksis også til grunn for arealplaner. Dette er logisk, da det ikke er hensiktsmessig å vedta arealplaner som ikke lovlig kan følges opp med utbygging. I utgangspunktet skal reell naturfare være avklart og tilstrekkelig sikkerhet ivaretatt senest på siste plannivå. Ansvaret for å utrede om det foreligger tilstrekkelig sikkerhet mot naturfare, ligger hos den som fremmer et planforslag eller en byggesøknad. Kommunen som plan- og bygningsmyndighet har ansvar for at det bare blir godkjent arealplaner og gitt tillatelser til utbygging når kravet til sikker byggegrunn/naturpåkjenninger er oppfylt.

Kravene til sikkerhet mot naturfare etter plan- og bygningsloven og TEK17 gjelder uavhengig av plan. Det kan dermed ikke vises til en plan som grunnlag for rett til å gjennomføre ny utbygging, dersom kravene til sikkerhet mot naturfarer ikke er oppfylt. En slik plan vil ikke kunne gjennomføres.

Organisatoriske sikringstiltak i arealplan

Avklaring av om organisatoriske sikringstiltak kan være et alternativ, skal være en del av den ordinære arealplanprosessen. Et eventuelt sikringstiltak skal være innarbeidet i planløsningen. Aktuelle plantyper er kommuneplanens arealdel, kommunedelplan eller detaljregulerings-/ områdereguleringsplan. Dersom tiltaket skal kunne realiseres direkte med hjemmel i kommuneplanens arealdel/kommunedelplan, må kommunen ha sikret at krav om kartlegging, risikovurdering og oppfølging, tilsvarende som for reguleringsplannivå, er ivaretatt gjennom kommuneplanprosessen (jf. rundskriv H-5/18 (KDD) om samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling). Det er likevel på reguleringsplannivå at hensynet til sikkerhet mot naturfarer normalt blir konkret ivaretatt, eventuelt ved hjelp av sikringstiltak.

Kommunen må ta stilling til om det organisatoriske sikringstiltaket skal inngå
i en arealplan for et større område/et helt sentrumsområde, eller om det skal utarbeides en avgrenset reguleringsplan kun for det konkrete utbyggingsområdet. Prosessen knyttet til å regulere et mindre område kan være mindre omfattende og gå raskere. Ulempen er at kommunen da må gå i gang med en ny arealplanprosess hvis det senere skulle oppstå et behov for å videreutvikle et større område der sikkerheten er basert på sikringstiltaket. 

Det presiseres at det ikke kan dispenseres fra arealplankravet på bakgrunn av de omfattende utredningskravene som gjelder.

Kommunen som plan- og bygningsmyndighet

Det er kommunen som planmyndighet som må vurdere og avgjøre om organisatoriske sikringstiltak som TEK17 åpner for i § 7-2 og 7-3 skal kunne tas i bruk i det aktuelle planområdet. Det er gitt som vilkår at bruk av organisatoriske sikringstiltak må vurderes i planprosessen, fremmes i arealplanen og deretter følges opp i byggesaksbehandlingen. På siste plannivå, normalt i reguleringsplan, bør det gis planbestemmelser med krav om at sikringstiltak må være etablert før utbygging (rekkefølgekrav). En kan i den sammenheng også vurdere krav om utbyggingsavtale. Gjennom høring av arealplan vil blant andre NVE og statsforvalteren være høringspart, med mulighet for å fremme innsigelse.